Концепция Федерального Закона "О вторичных материальных ресурсах" (проект)

Проект

КОНЦЕПЦИЯ

Федерального Закона "О вторичных материальных ресурсах"

Концепция ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" подготовлена во исполнение Поручения Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. № ДМ-П12-6420, Плана законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 г., утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 2330-р и Приказа Минпромэнерго России от 23 января 2006 года № 13 "О плане организации законопроектных работ Минпромэнерго России на 2006 год" п.10.

1.Основная идея, цели и предмет правового регулирования

Идея разработки ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" базируется на стыке путей решения двух взаимосвязанных между собой проблем - предотвращения негативного воздействия отходов на окружающую среду и сырьевого обеспечения отраслей экономики вторичным сырьем (ресурсосбережения). В определяющей степени это объясняется тем, что отходы как объект управления и государственного регулирования имеют две особенности, обусловленные двумя принципиально различными свойствами отходов. С одной стороны, отходы - это источник негативного воздействия на человека и окружающую среду, с другой – источник постоянно пополняемых (условно "возобновляемых") материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, которые принято называть вторичными материальными ресурсами (ВМР). Масштабы "воспроизводства" ВМР в России в виде промышленных отходов можно оценить примерно в 3 млрд. т/год (более 90% из них составляют отходы добычи и обогащения полезных ископаемых, табл.1). Кроме того, в России образуется 35-40 млн. т твердых бытовых отходов (ТБО), десятки млн. тонн осадков очистных сооружений, сотни млн. тонн отходов животноводства (влажностью 95-98%). В целом, это значительно больше, чем объем добычи природного сырья в России, что дает основания рассматривать ВМР как один из важнейших источников сырьевого обеспечения промышленности и других отраслей экономики. При этом использование отходов как ВМР позволяет не только экономить природные ресурсы, но и наилучшим образом решать проблему негативного воздействия отходов на окружающую среду.

Сформировавшаяся в России система правового регулирования обращения с отходами ориентирована, главным образом, на обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами, т. е. на регулирование обращения с отходами как с загрязнителями окружающей среды. Правовое регулирование обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами практически отсутствует. В ФЗ "Об отходах производства и потребления", например, отсутствуют определения таких базовых понятий, как "вторичные материальные ресурсы" и "вторичное сырье". Отсутствуют правовые нормы, регламентирующие обращение с отходами как с вторичными материальными ресурсами. Ответственность за организацию сбора и переработки отходов возложена на органы управления муниципальными образованиями, однако, в сложившихся в России нормативно-правовых и экономических условиях у них (за некоторым исключением) нет достаточных ресурсов для организации промышленной переработки отходов как ВМР. Все это оказывает сдерживающее воздействие на уровень использования отходов в хозяйственных целях. Так, в промышленности уровень использования отходов в течение уже длительного периода времени остается в среднем равным одной трети, что в 2 – 2,5 раза ниже, чем в более развитых странах. Уровень переработки ТБО в качестве вторичного сырья не превышает 4-5%. Это на порядок меньше, чем в странах Западной Европы. В результате имеют место значительные потери материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, содержащихся в отходах, и одновременно продолжается интенсивное накопление неиспользуемых отходов в окружающей среде с темпом примерно в 60-70% от количества их образования за год (2-2,5 млрд. т/год). В этой связи, несмотря на принимаемые Правительством Российской Федерации меры, экологическая обстановка во многих регионах России не улучшается.

Проблема осложняется тем, что в обозримом будущем не существует предпосылок для существенного сокращения образования отходов. Образование отходов производства будет расти и далее по причине роста объема промышленного и сельскохозяйственного производства. Отходы потребления будут расти еще более высокими темпами из-за опережающего роста уровня конечного потребления (в т.ч. бытовой, компьютерной и радиоэлектронной техники, предметов домашнего обихода, одежды, автомобилей и т. д.).

Наиболее ценные в сырьевом отношении отходы уже давно используется в промышленных масштабах как вторичные материальные ресурсы в черной и цветной металлургии, целлюлозно-бумажной и текстильной промышленности, в производстве изделий из термопластов и др. (табл. 2). Это дает основания говорить о наличии в России ряда отраслевых сегментов промышленности по сбору и использованию ВМР в отраслях промышленности взамен традиционных видов сырья, материалов и ТЭР. Высоким уровнем спроса в качестве ВМР пользуются лом и отходы черных и цветных металлов, высокосортные марки макулатуры, чистые текстильные, полимерные и древесные отходы, стеклобой, часть минеральных отходов электроэнергетики, металлургии, химии и промышленности строительных материалов. Другие отходы используются в хозяйственных целях в значительно меньших масштабах или совсем не используются. Явно недостаточно вовлекаются в хозяйственный оборот такие многотоннажные виды ВМР как золы и шлаки ТЭС, фосфогипс, галитовые отходы, лигнин, отходы добычи и обогащения полезных ископаемых. Слабо вовлекаются в хозяйственное использование отходы потребления - вышедшая из употребления упаковка, одежда, изделия технического назначения и домашнего обихода, холодильники, стиральные машины, радиоэлектронная техника, изношенные шины, отработанные нефтепродукты, неметаллические фрагменты автомобилей и т.д., что создает экономические и экологические проблемы в каждом регионе России.

Основными факторами недостаточного (в среднем) уровня хозяйственного использования отходов как вторичных материальных ресурсов являются :

отсутствие в сложившихся экономических условиях необходимых стимулов для организации сбора и переработки большей массы ВМР (в общей массе для двух третей от ежегодно образующихся ресурсов);
отсутствие нормативно-правовой базы обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами:
несовершенство инструментов государственного регулирования предпринимательской и природоохранной деятельности применительно к сфере использования отходов в хозяйственных целях;
несовершенство организационного обеспечения сбора отходов для использования в качестве ВМР;
ограниченность информационного обеспечения органов государственного управления и субъектов рынка вторичного сырья по показателям образования и использования ВМР, а также по технологиям и оборудованию их переработки и использования.

Отсутствие достаточных стимулов для организации сбора и переработки ВМР определяется, главным образом высоким уровнем затрат на сбор и подготовку многих видов отходов к использованию в качестве вторичного сырья, что не обеспечивает приемлемой для предпринимателей рентабельности их переработки. В особой мере это относится к отходам потребления в виде потерявшей потребительские свойства конечной продукции и отходов упаковки, содержащих такие хорошо рециркулируемые материалы как черные и цветные металлы, термопласты, резину, волокнистое сырье из макулатурообразующих видов картонно-бумажной продукции. Высокий уровень затрат на сбор и переработку значительной части отходов потребления обусловлен:

необходимостью создания специальной производственной инфраструктуры из пунктов сбора вторичного сырья и производственно-заготовительных предприятий;
необходимостью сортировки и дезагрегации сложных отходов потребления на отдельные компоненты по видам материалов, а также их чистки, мойки и дезинфекции, проверки на наличие радиоактивных и других опасных веществ;
значительными затратами энергии на дробление отходов и выпуск из них вторичного сырья или полуфабрикатов, пригодных для использования в промышленности в качестве основного сырья или добавки к нему;
снижением в ряде случаев производительности производственного оборудования из-за наличия в перерабатываемых отходах примесей и мусора (в особой мере это относится к переработке полимерных отходов).

Снижению стимулов для организации сбора и переработки ряда видов отходов способствует также более низкая конкурентоспособность продукции, произведенной с использованием отходов, поскольку снижение ее цены в сравнении с продукцией, изготовленной только из природного сырья, не всегда адекватно снижению качества такой продукции. В особой мере это относится к широкому ассортименту продукции из отходов термопластов и резины (таре, поливочным шлангам, полимерной пленке, изделиям технического назначения из термопластов и резины), регенерированным моторным маслам, туалетной бумаге из макулатуры и т.д. Спрос на такую продукцию часто остается довольно низким даже при существенном снижении цены на нее, до 50% и более.

Определенное сдерживающее воздействие на уровень переработки отходов оказывает также высокая обеспеченность промышленности России природными сырьевыми ресурсами, особенно на фоне высоких мировых цен на основные виды сырья и топливно-энергетические ресурсы. Это делает добычу природного сырья более выгодным делом в сравнении с переработкой отходов во вторичное сырье.

В целом, в сложившихся в России условиях недостаточный уровень использования вторичных материальных ресурсов обусловлен не столько технологическими факторами, сколько несовершенством институциональных основ этой области , в частности, несовершенством нормативно-правового обеспечения сбора и переработки отходов (см. раздел 3). В этой связи для повышения уровня сбора и промышленной переработки отходов как ВМР необходимо совершенствовать законодательную базу России.

Представляется целесообразным выделить вторичные материальные ресурсы (и отношения, возникающие при обращении с ними) в качестве особого предмета правового регулирования.

В качестве цели правового регулирования предлагается поставить задачу создания нормативных правовых основ для наиболее полного сбора и использования отходов как вторичных материальных ресурсов, что должно обеспечить:

снижение уровня загрязнения окружающей среды;
устойчивое обеспечение вторичным сырьем базовых отраслей промышленности, сельского хозяйства, строительства, а также экспорта;
повышение эффективности использования материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов в экономике России (снижение ресурсоемкости материального производства) в условиях постоянного усложнения и удорожания добычи природного сырья, истощения разведанных запасов его невозобновляемых видов;
расширение сырьевой базы экономики, в том числе для замещения импортных поставок сырья, природные ресурсы которого в России ограничены или отсутствуют, или размещены на значительном расстоянии от потребителя;
создание более благоприятных условий для взаимодействия со странами ближнего и дальнего зарубежья в части организации сбора и переработки отходов в качестве ВМР;
выполнение одного из необходимых условий перехода России на путь "устойчивого развития".

Объектами правового регулирования должны являться процессы:

сбора и заготовки вторичных материальных ресурсов;
использования отходов производства и потребления в хозяйственных целях как ВМР без существенной их подготовки и переработки;
переработки отходов производства и потребления во вторичное сырье, предназначенное для использования взамен обычных видов сырья, материалов и ТЭР или добавки к ним;
разработки и внедрения новых видов продукции и технологий;
реконструкции действующих хозяйственных и производственных объектов;
импорта продукции (как потенциальных отходов после использования).

Субъектами правового регулирования должны стать:

1. Правительство Российской Федерации - в качестве федерального органа государственного управления, определяющего единую государственную политику в области сбора и использования ВМР в экономике России.

Правительство Российской Федерации целесообразно наделить следующими полномочиями в этой области:

подготовки законов и принятия иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих сбор и использование ВМР;
организации учета и отчетности в области образования и использования важнейших в сырьевом отношении видов ВМР;
разработки, утверждения и реализации специальной федеральной целевой (или национальной) программы по использованию ВМР в отраслях экономики России;
создания условий для информационного обеспечения рынка ВМР, включая ведение баз данных по технологиям и оборудованию по переработке ВМР, по предприятиям, осуществляющим сбор и переработку ВМР, по нормативно-правовому и инструктивно-методическому обеспечению обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами;
создания условий для формирования и развития системы сертификации вторичного сырья, предназначенного для сырьевого обеспечения отраслей промышленности, строительства и сельского хозяйства;
содействия созданию отраслевых саморегулируемых производственных объединений, осуществляющих сбор и заготовку ВМР для сырьевого обеспечения базовых отраслей промышленности, и осуществления координации деятельности этой области;
определение порядка предоставления отсрочек субъектам Российской Федерации по срокам достижения установленных предлагаемым законом нормативов "ответственности производителей продукции" по уровню сбора и переработки продукции и упаковки на стадии их превращения в отходы (после утраты ими потребительских свойств);
нормирования уровня использования вторичного сырья в некоторых видах продукции, используемой для государственных нужд;
определения порядка применения природоохранных инструментов и механизмов государственного регулирования в целях экономического стимулирования сбора и переработки отходов как ВМР (разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов размещения отходов, платежей за размещение отходов, лицензирования деятельности, государственной экологической экспертизы);
создания особых (более благоприятных) условий для применения рыночных механизмов государственного регулирования предпринимательской деятельности в целях экономического стимулирования сбора и переработки ВМР (инвестиционных, кредитных, налоговых и тарифных механизмов);
организации подготовки кадров по управлению сбором и переработкой ВМР;
оказания поддержки в разработке новых, более прогрессивных технологий переработки и использования отходов в отраслях промышленности, строительстве, сельскохозяйственном производстве, коммунальном хозяйстве и в других сферах хозяйственной деятельности;
формирования ресурсосберегающей культуры населения через СМИ и образовательные учреждения.

2. Органы государственной власти субъектов РФ - в качестве проводников федеральной государственной политики в области использования ВМР.

Органы государственной власти этого уровня целесообразно наделить следующими полномочиями:

обеспечения проведения государственной политики в области использования ВМР;
разработки и издания законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих сбор и использование ВМР, развитие рынка вторичного сырья в регионах с учетом особенностей регионов;
участия в осуществлении государственного учета и отчетности в области образования и использования важнейших в сырьевом отношении видов ВМР;
разработки, утверждения и реализации специальных региональных целевых программ в области сбора и использования ВМР;
разработки и утверждения специальных требований и нормативов (не ниже установленных на федеральном уровне), регламентирующих сбор и использование отходов как ВМР, а также ограничивающих размещение отходов на полигонах и свалках твердых бытовых и промышленных отходов;
осуществления (в пределах своих полномочий) нормативного правового регулирования сбора и переработки ВМР путем использования природоохранных механизмов государственного регулирования (разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов размещения отходов, платежей за размещение отходов, лицензирования деятельности, государственной экологической экспертизы);
оказания поддержки образованию специальных региональных (на уровне субъектов Российской Федерации) управляющих компаний по организации сбора и переработки вышедшей из употребления продукции, в отношении которой предлагаемым законом должна быть установлена правовая норма "ответственности производителей продукции" за ее сбор и переработку (включая упаковку);
осуществления регулирования сбора и переработки ВМР путем использования инвестиционных, кредитных, налоговых и тарифных механизмов экономического стимулирования предпринимательской деятельности в области сбора и переработки ВМР (в рамках своих полномочий);

3. О рганы управления муниципальнымиобразованиями - как субъекты хозяйственной деятельности, организующие сбор, вывоз, переработку и захоронение твердых коммунальных отходов.

Органы управления этого уровня целесообразно наделить следующими полномочиями:

проведения государственной политики в области сбора и переработки ВМР;
организации селективного сбора и переработки ВМР;
организации сбора и переработки утратившей потребительские свойства продукции и упаковки, в отношении которых предлагаемым Федеральным законом должна быть установлена правовая норма "ответственности производителей продукции";
установления специальных требований и нормативов (не ниже установленных субъектом Российской Федерации), регламентирующих сбор и использование ВМР, а также их размещение на полигонах и свалках отходов;
разработки, утверждения и реализации муниципальных целевых программ в области сбора и использования ВМР;
применение мер экономического стимулирования предпринимательской деятельности в целях организации сбора и переработки ВМР (в рамках своих полномочий).

4. Юридические лица и предприниматели без образования юридического лица:

а) как собственники отходов производства и потребления, образующихся у них в результате производственной деятельности. В этом качестве на них целесообразно возложить ответственность за организацию сбора и хозяйственного использования собственных отходов производства и производственного потребления (или за их сбыт для использования в качестве вторичного сырья), а также за селективный сбор вторичного сырья, содержащегося в собственных твердых бытовых отходах. Определение номенклатуры ВМР, на которые должны распространяться эти требования, а также установление нормативов ответственности по уровню их сбора и использования должно относиться к совместной компетенции органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

б) в качестве производителей и импортеров продукции конечного потребления, которая после утраты потребительских свойств переходит в категорию отходов потребления. В отношении этой категории субъектов правоответственности предлагаемым законопроектом целесообразно установить правовую норму "ответственности производителей продукции" за сбор и переработку своей продукции после ее использования (утраты ею потребительских свойств). Номенклатура продукции, в отношении производителей которой предлагается установить правовую норму "ответственности производителей продукции", должна быть определена предлагаемым федеральным законом. Аналогичная ответственность должна быть возложена также и в отношении использования упаковочных материалов, которые после использования также переходят в категорию отходов.

В число субъектов правового регулирования целесообразно включить также граждан (население) - в качестве собственников образующихся у них бытовых отходов. На них органами управления муниципальных образований должна быть возложена ответственность и за надлежащее удаление своих отходов как ВМР в специально оборудованные места и в специальные контейнеры для селективного сбора отходов по месту жительства и в других местах, в том числе в дачных поселках, на улицах, в парках культуры и отдыха, зонах отдыха, лесу, местах парковки автотранспорта и т.д.

2. Место предлагаемого законопроекта в системе законодательства России

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года №511 (с изменениями согласно Указов Президента РФ от 05.10.2003 №1129 и от 28.06.2006 №736) ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" предполагается отнести к правовым актам под шифром 090.010.060 "Отходы промышленности. Вторичное сырье". Этот ФЗ следует рассматривать как самостоятельный нормативный правовой акт, дополняющий ФЗ "Об отходах производства и потребления", ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "О санитарно-гигиеническом благополучии населения" и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в части создания единой правовой основы для регулирования отношений при обращении с отходами как с вторичными материальными ресурсами, в том числе в целях формирования и развития в России специализированной саморегулируемой организационно-производственной инфраструктуры по сбору отходов потребления (в виде вышедшей из употребления продукции и упаковки) и их переработки во вторичное сырье, предназначенное для использования взамен основных видов сырья в различных отраслях промышленности, строительстве, сельскохозяйственном производстве, коммунальном хозяйстве и в других сферах хозяйственной деятельности.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в сфере обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами

Базовыми законодательными актами, регламентирующими обращение с отходами являются:

ФЗ-89 "Об отходах производства и потребления" ( 1998 г .) – регламентирует основные понятия при обращении с отходами; цели и основные принципы государственной политики по обращению с отходами; распределение полномочий в системе управления отходами между федеральными, региональными и местными органами власти; правовые основы отходов как объекта права собственности; общие экологические требования к обращению с отходами на стадиях образования, использования, размещения, транспортирования, трансграничного перемещения; нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами; правовые основы государственного экологического контроля и экономического регулирования в области обращения с отходами. В качестве цели государственной политики в области обращения с отходами поставлена задача "предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья". То есть на первом месте стоят безопасность человека и природоохранные цели, на втором - ресурсосбережение. При этом правовые нормы в области ресурсосбережения в этом ФЗ практически отсутствуют.

ФЗ-7 "Об охране окружающей среды" ( 2002 г .):

устанавливает понятия нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение в качестве видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;
устанавливает в качестве одного из требований при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов необходимость предусматривать способы размещения отходов производства и потребления и применение ресурсосберегающих, безотходных и иных из наилучших существующих технологий;
запрещает ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления;
обязывает юридических и физических лиц, осуществляющих эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов;
запрещает сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
запрещает ввоз опасных отходов в целях их захоронения и обезвреживания.

ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ( 1999 г .):

устанавливает, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством "государственной регистрации потенциально опасных для человека отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции";
определяет, что "отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными актами РФ";
устанавливает требования, в соответствии с которыми в местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов должен осуществляться радиационный контроль.

ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ( 2003 г .) регламентирует полномочия различных органов местного самоуправления в области сбора отходов. К вопросам местного значения поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, к вопросам местного значения муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, к вопросам местного значения городского округа – организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Главным недостатком всех этих законодательных актов является отсутствие нормативных положений, регламентирующих обращение с отходами как с вторичными материальными ресурсами, в том числе отсутствие норм, регламентирующих вопросы государственной политики в этой области, систему ответственности за сбор и хозяйственное использование ВМР, применение специальных инструментов государственного регулирования обращения с отходами как с загрязнителями окружающей среды в целях стимулирования их сбора и использования как ВМР.

Так, государственная экспертиза в части обращения с отходами имеет сугубо природоохранный характер (государственная экологическая экспертиза), хотя могла бы включать в себя и элементы ресурсосбережения.

Разрешительная система размещения отходов с установлением лимитов на их размещение не предусматривает введение ограничений на захоронение и депонирование отходов, характеризующихся высоким сырьевым потенциалом.

Сложившиеся механизмы начисленияп латежей за размещение отходов во многих регионах России позволяют органам экологического контроля облагать такими платежами и те отходы, которые предназначены для использования в качестве вторичного сырья. Фактически это противоречит нормам, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г . № 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и поземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" (с изменениями согласно постановлению Правительства РФ от 1 июля 2005 г . №410). В соответствии с этим Постановлением, нормативы платы за размещение отходов не распространяются (применяются с коэффициентом 0) при размещении отходов, подлежащих временному накоплению и фактически использованных (утилизированных) в течение 3 лет с момента размещения в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных другой организации (для использования в течение этого срока). Однако доказательство того, что определенные виды отходов удовлетворяют этим условиям, представляет собой непростую задачу.

Необходимо отметить также, что нормативы платежей потеряли свое первоначальное значение (возмещать общественно необходимые затраты на создание мест захоронения и депонирования отходов) из-за отставания их индексации в сравнении с темпами инфляции. Снижение нормативов платежей по этой причине составляет сейчас 6-7 раз в сравнении с 1992 годом (в сопоставимых ценах). Вместе с тем, и эти нормативы считаются обременительными для многих предприятий, в производственной деятельности которых образуются многотоннажные отходы 3-го и 4-го классов опасности (отходы производства минеральных удобрений, металлургические шлаки и др.)

С 2003 года значительно усложнилась процедура получения льгот по платежам за размещение отходов при осуществлении природоохранных мероприятий.

Система сертификации вторичного сырья из отходов производства и потребления по существу отсутствует. В особой мере это касается вторичного полимерного сырья, поскольку наличие в нем даже небольших примесей и мусора значительно снижает качество продукции и производительность оборудования. Отсутствует государственная система маркировки полимерных материалов на деталях промышленной продукции, изготовленных из различных пластмасс, что затрудняет идентификацию полимерных отходов при их сортировке.

Важным недостатком нормативно-правового обеспечения сбора и использования ВМР является также несовершенство традиционных инструментов экономического стимулирования предпринимательской деятельности. К числу таких инструментов принято относить кредитную, налоговую и тарифную политику. Использование этих инструментов применительно к сбору и переработке ВМР пока не получило распространения в России.

Налоговые льготы применительно к деятельности по сбору и переработке отходов действующим налоговым законодательством не предусмотрены, кроме исключения вторичного сырья (если оно является продукцией черной и цветной металлургии) "из перечня товаров, при производстве и (или) реализации которых организации не подлежат освобождению от уплаты земельного налога (в отношении земельных участков, используемых для производства и (или) реализации этих товаров)".

Практика субсидирования мероприятий в области сбора и переработки отходов в рамках специальных региональных и местных природоохранных программ характеризуется пока незначительными масштабами, а на федеральном уровне с 2004 года упразднена полностью.

Государственная тарифная политика в области железнодорожных перевозок не предусматривает никаких льгот применительно к транспортировке ВМР.

Следует отметить также, что из-за несовершенства законодательства имеют место значительные экономические потери сборщиков и переработчиков отходов России, обусловленные отсутствием возможности использования для этих целей ресурсов зарубежных поставщиков тех видов продукции в Россию, на которую в странах–экспортерах введена ответственность производителей за сбор и переработку продукции после использования у потребителей.

Наличие перечисленных недостатков нормативного правового обеспечения обращения с отходами не позволяет проводить ресурсосберегающую политику в этой области, поскольку сбор и переработка большей части отходов (порядка двух третей от общего количества их образования за год) либо не создают для предпринимателей приемлемой для них прибыли, либо совсем не рентабельны. Соответственно это не способствует и проведению эффективной природоохранной политики, поскольку вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот является наиболее рациональным способом защиты окружающей среды и человека от негативного воздействия отходов.

В развитых странах мира созданы более благоприятные нормативные правовые условия для стимулирования сбора и переработки отходов, что обеспечивает примерно в 2-2,5 раза (в среднем) более высокий уровень использования отходов взамен традиционных видов сырья, материалов и ТЭР. Этому способствует:

широкое использование рыночных механизмов экономического стимулирования предпринимательства – льготного кредитования и налогообложения, ускоренного списания амортизационных затрат, предоставления льготных транспортных тарифов и др.;
выделение целевых субсидий на переработку (или на поддержку переработки) трудноперерабатываемых опасных отходов;
использование залогово-возвратных механизмов в целях организации сбора и переработки некоторых видов продукции после использования (гальванических элементов, изношенных шин, автомобильной техники и др.);
создание особых нормативно-правовых и экономических условий, а также специальной производственной инфраструктуры для сбора и переработки отходов упаковки, реализующих принцип ответственности упаковщиков продукции (по сути "ответственности производителей продукции") за сбор и переработку упаковки после ее использования, введение для этих целей специальных платежей за использование упаковки;
последовательное распространение практики "ответственности производителей продукции" на автотранспортные средства, электротехническую и радиоэлектронную продукцию;
введение ограничений на добычу природного сырья при наличии в регионе взаимозаменяемых ВМР;
широкое распространение практики государственного и муниципального заказов;
расширяющая практика государственного нормирования уровня сбора и переработки отдельных видов отходов, разработка для этих целей национальных программ с выделением для их реализации значительных средств.

В странах ЕС расширяются масштабы нормирования сбора отходов и их использования в качестве вторичного сырья на межгосударственном уровне. Основные целевые установки по нормативам в этой области регламентируются специальными Директивами Европейского Парламента и Совета:

94/62/ЕС - Упаковка и отходы упаковки;
2000/53/ЕС – Транспортные средства, выведенные из эксплуатации;
2002/96/ЕС – Отходы электротехнического и электронного оборудования.

В соответствии с целевыми установками этих директив (табл.3) планируется последовательное наращивание уровня сбора и переработки отходов в качестве ВМР и постепенное прекращение практики захоронения отходов.

4. Рациональные направления совершенствования правового регулирования обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами

В целях создания более благоприятных нормативно-правовых и экономических условий для сбора и использования отходов производства и потребления как ВМР в рамках предлагаемого ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" представляется целесообразным:

регламентироватьосновные понятия в области обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами, в том числе критерии отнесения отходов к категории вторичного сырья;
определить основные принципы государственной политики в области сбора и переработки ВМР, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению этой политики;
ввести правовую норму ответственности за сбор и переработку ВМР и установить перечень субъектов правоответственности в этой области;
определить номенклатуру продукции, в отношении производителей и импортеров которойв Российской Федерациидолжна быть введена правовая норма ответственности за ее сбор и переработку у потребителей после использования (далее "ответственность производителя продукции") в пределах установленных законодательством норм;
установить дифференцированные нормативы ответственности производителей продукции и сроки их введения в распределении по видам продукции и упаковки;
ввестиресурсосберегающие требования при обращении с отходами в целях обеспечения сохранения их сырьевых свойств и возможности их использования как вторичных материальных ресурсов;
определитьвиды особых субъектов и объектов для применения налогового и тарифного регулирования развития предпринимательской деятельности в области сбора и переработки ВМР (в том числе в целях внесения изменений в налоговое законодательство);
регламентироватьправовые нормыиспользования природоохранных механизмови инструментов государственного регулирования в целях стимулирования использования отходов как ВМР ( разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов размещения отходов, платежей за размещение отходов, лицензирования деятельности, государственной экологической экспертизы) ;
регламентировать правовые нормы использования в России залого-возвратных механизмов в целях стимулирования сбора вышедшей из употребления продукции и отходов упаковки;
регламентировать видымер стимулирования спроса на продукцию из вторичного сырья, в том числе за счет механизмов государственного и муниципального заказов;
установить формы государственного контроля за соблюдением требований законодательства в области рационального использования ВМР;
регламентировать виды ответственности за нарушение законодательства в области обращения с ВМР.

Основополагающее значение в предлагаемом законопроекте должна иметь регламентация базовых понятий "вторичные материальные ресурсы" и "вторичное сырье".

Под вторичными материальными ресурсами (ВМР) предлагается понимать отходы производства и потребления как источник постоянно пополняемых материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, образующихся в материальном производстве, сфере услуг и в процессе конечного потребления.

Под вторичным сырьем предлагается понимать только ту часть ВМР (определенное их количество), которые используются или предназначены и подготовлены соответствующими образом для использования взамен обычных ("первичных", традиционных) видов сырья, материалов и ТЭР в течение срока, определенного законодательством.

Основным критерием для определения отходов как вторичного сырья предлагается считать наличие документа, подтверждающего фактическое использование определенного количества отходов или намерение (решение) их собственника использовать это количество отходов в собственном производстве (или отгрузить его другим потребителям для хозяйственного использования), вне зависимости от того, образовались ли эти отходы в собственном производстве или право собственности на них приобретено иным путем (на основании договоров купли-продажи, мены, дарения и т. д.).

В качестве документов, подтверждающих фактическое или предполагаемое использование отходов в хозяйственных целях, могут быть: технологический регламент, договора поставки–отгрузки или купли–продажи отходов для их использования в хозяйственных целях, др. документы.

Государственная политика в области вторичных материальных ресурсов должна быть направлена на создание более благоприятных организационных, нормативно-правовых, экономических, научно-технических и информационных условий для обеспечения наиболее полного сбора и последующего использования ВМР в качестве сырья , материалов и энергоресурсов, в том числе отходов промышленности, сельского хозяйства, транспорта, отходов сферы услуг, твердых коммунальных отходов, а также отходов потребления в виде вышедшей из употребления продукции и упаковки, вооружения, военной техники и боеприпасов. При этом должен быть предусмотрен промышленный подход к организации сбора и использования ВМР в условиях развития рыночных отношений. При обосновании основных принципов такой политики следует исходить из того, что одной из важнейших особенностей ВМР как источника сырья является значительный диапазон рентабельности их сбора и переработки в зависимости от их вида и качества – от высокой до " отрицательной" (имея в виду, что организация переработки значительной части ВМР в виде отходов потребления в принципе является убыточной). Из этого следует, что государственное регулирование процессов сбора и переработки ВМР должно иметь дифференцированный характер. При определении степени государственного регулирования процессов сбора и переработки ВМР должны быть учтены:

уровень рентабельности производства;
вид собственника образующихся ВМР, предназначенных для использования в качестве вторичного сырья (предприятия сферы материального производства, потребительского сектора экономики или население);
степень экологической опасности ВМР для населения и окружающей среды;
степень обеспеченности экономики России ресурсами природного сырья, взамен которого используются или могут быть использованы ВМР.

Большей государственной поддержкой должны пользоваться ВМР в виде отходов потребления, сбор и переработка которых нерентабельна; ВМР в виде опасных отходов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду; ВМР, собственниками которых является потребительский сектор экономики, включая население; ВМР, содержащие полезные компоненты, ресурсы которых ограничены или исчерпаны;

Приоритеты в государственном регулировании должны отдаваться мерам экономического регулирования. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что одними рыночными инструментами решить проблему сбора и переработки большей части ВМР невозможно, о чем свидетельствует не только собственный (российский) опыт, но и опыт развитых стран мира. В этой связи необходимо создание особых инструментов и механизмов государственного регулирования, способных существенным образом изменить нормативно-правовые и экономические условия в области сбора и переработки "нерентабельных" ВМР.

Исходя из того, что накопление неиспользуемых отходов в окружающей среде является фактором нарастания угрозы экологической безопасности, и что сбор и переработка отходов как ВМР является наиболее рациональным способом предотвращения такой угрозы, представляется возможным и целесообразным создать особые нормативные правовые условия для формирования в России системы "всеобщей" ответственности (ответственности всего общества) за организацию сбора и переработки отходов как ВМР. В качестве субъектов правоответственности в этой области в ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" целесообразно выделить:

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как собственников отходов производства и потребления, образующихся у них в результате производственной деятельности;
физических лиц (граждан) как собственников, образующихся у них отходов бытового потребления (твердых бытовых отходов);
органы управления муниципальными образованиями как субъектов хозяйственной деятельности, организующих сбор, вывоз, переработку и захоронение твердых коммунальных отходов;
производителей продукции конечного потребления (в том числе импортирующих свою продукцию в Россию):

а) как субъектов хозяйственной деятельности, продукция которых после использования переходит в категорию ВМР;

б) как субъектов хозяйственной деятельности, использующих упаковочные материалы для упаковки своей продукции;

собственников (заказчиков) специальной техники, используемой для государственных нужд и подлежащей переработке после использования или списания (вооружения и военной техники, боеприпасов, специальных материальных средств для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов).

Особое значение в ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" должно иметь введение правовой нормы "ответственности производителей продукции " за организацию сбора и переработки после использования потребителями определенных видов продукции, характеризующейся высоким сырьевым потенциалом и одновременно опасными свойствами для человека и окружающей среды. Аналогичная норма ответственности должна быть распространена и на упаковку продукции, характеризующейся теми же свойствами. Суть правовой нормы "ответственности производителей продукции" должна сводиться к тому, чтобы возложить на российских производственников и поставщиков импортируемой продукции обязанность нести расходы на сбор и переработку своей продукции у потребителей после ее использования и в этой связи предусматривать затраты на эти цели в цене продукции.

В число видов продукции, в отношении производителей которой целесообразно установить требование ответственности, необходимо включить:

нефтепродукты (моторные, индустриальные и трансформаторные масла, охлаждающие жидкости);
автотранспортную технику (легковые и грузовые автомобили и их прицепы, автобусы, мотоциклы);
продукцию электротехнической и радиоэлектронной промышленности бытового и производственного назначения (холодильники, морозильники, электрические плиты, стиральные машины, пылесосы, швейные машины, мелкие бытовые приборы домашнего обихода, осветительные ртутные приборы, гальванические источники электроэнергии, телевизионную и компьютерную технику, звуко- и видеозаписывающую аппаратуру, средства телефонной и радиотелефонной связи, игрушки и спортивный инвентарь с электрическими и электронными компонентами, измерительные приборы и т.д.).

Форма ответственности должна определяться самими производителями продукции, в отношении которых установлена правовая норма ответственности (далее "Ответственными производителями продукции") или их полномочными представителями. Им должно быть предоставлено право либо самим организовать сбор и переработку своей продукции после ее использования, либо оплатить стоимость (или часть стоимости) такой работы в пределах установленных законодательством нормативов по уровню сбора и переработки соответствующей продукции. В качестве возможных форм ответственности производителей продукции за сбор и переработку своей продукции после использования потребителем и использованной в собственном производстве упаковки могут быть:

организация сбора и переработки своей продукции у потребителей с использованием собственной организационно-производственной инфраструктуры;
передача функций своей ответственности другим организациям на договорной после ее использования у потребителя основе;
оплата услуг (или части услуг) специализированных организаций в области сбора и переработки ВМР в субъектах Российской Федерации и/или муниципальных образованиях на договорной основе;
внесение платежей или отчислений в специализированные фонды или в специализированные организации (действующие на основании специальных лицензий) в счет оплаты услуг по организации сбора и переработки их продукции и использованной упаковки.

Важным нормативным правовым условием механизма "ответственности производителей продукции" должно стать условие бесплатного приема превратившейся в отходы продукции после ее использования у последнего потребителя.

Нормативы ответственности по уровню сбора и переработки использованной потребителями продукции и отходов упаковки должны быть установлены в предлагаемом федеральном законе дифференцированными по каждому из их видов, исходя из реальных возможностей "Ответственных производителей продукции". Предлагается установить два уровня нормативов: первый уровень нормативов должен быть введен через два-три года после введения законодательного акта в действие, (с тем, чтобы субъекты правоответственности смогли подготовиться к выполнению требований законодательства), второй (с более высокими требованиями) - через пять лет после введения нормативов первого уровня. Следующие уровни ответственности должны вводиться в форме поправок к предлагаемому законопроекту.

Субъектам Российской Федерации со слабо развитой промышленностью и инфраструктурой, расположенным на Севере и Дальнем Востоке, может быть предоставленаотсрочка по срокам достижения установленных законодательством нормативов "ответственности производителей продукции" на срок до пяти лет. Порядок предоставления такой отсрочки должен определяться Правительством Российской Федерации.

По согласованию с "Ответственными производителями продукции" органы власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать более высокие нормативы по уровню сбора и переработки использованной продукции и упаковки.

Порядок отчетности " Ответственных производителей продукции" за выполнение установленных законодательством норм по уровню сбора и переработки отходов должен определяться Правительством Российской Федерации.

Способ установления размеров (тарифов) отчислений в счет оплаты услуг по организации сбора и переработки регламентируемой предлагаемым законом продукции, а также использованной производителями продукции упаковки должен определяться в зависимости от выбранной формы ответственности производителей продукции:

по договорной цене – в случае заключения прямого договора между "Ответственными производителями продукции" и предприятиями, осуществляющими сбор и переработку отходов;
по согласованным тарифам на основе согласованных решений "Ответственных производителей продукции", сборщиков и переработчиков отходов, специализированных управляющих компаний, организующих сбор и переработку отходов в регионе. Размер тарифов должен обеспечивать при этом рентабельность производства в пределах установленных законодательством норм по уровню сбора и переработки определенных видов отходов.

Целесообразность введенияправовой нормы "ответственности производителей продукции" обусловлена следующими факторами:

необходимостью повышения ответственности производителей за разработку и выпуск своей продукции в виде, наиболее удобном для ее переработки после использования, в том числе для многократной переработки в качестве материально-сырьевых ресурсов в производственных циклах вида "сырье-продукция-вторичное сырье" (включая использование таких материально-сырьевых ресурсов в собственном производстве);
необходимостью введения ограничений на использование ряда видов материалов, создающих угрозу экологической и санитарно-гигиенической безопасности при переработке продукции после использования;
возможностью вовлечения крупных финансовых ресурсов на организацию сбора и переработки такой продукции после использования (финансовых ресурсов "Ответственных производителей продукции");
возможностью реально повысить уровень сбора и переработки промышленной продукции и упаковки после их использования;
возможностью использования ресурсов зарубежных поставщиков продукции в целях организации сбора и переработки их продукции и упаковки после их использования на территории России.

Другим направлением совершенствования правового регулирования обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами следует считать создание нормативных правовых условий для использования природоохранных инструментов и механизмов государственного регулирования в ресурсосберегающих целях, в том числе разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов, платежей за размещение отходов, государственной экологической экспертизы, лицензирования деятельности. В частности, с помощью этих инструментов и механизмов можно устанавливать ограничения на захоронение определенных видов ВМР, стимулировать сбор и переработку ВМР, внедрение ресурсосберегающих технологий.

Необходимо также создать более благоприятные нормативные правовые условия для использования традиционных инструментов экономического стимулирования предпринимательской деятельности применительно к сфере сбора и переработки отходов как ВМР (кредитных, налоговых, тарифных, списания амортизационных затрат, инвестиционных и др.).

В целях создания более благоприятных организационных условий для сбора и промышленной переработки отходов потребления во вторичное сырье и продукцию с его использованием, в особой мере для сбора и переработки отходов упаковки и вышедшей из употребления продукции промышленности, Правительством Российской Федерации должны приниматься меры по формированию и развитию на территории России специализированной саморегулируемой организационно-производственной инфраструктуры с условным названием "Система вторресурсов". Важным условием устойчивости работы такой системы в режиме саморегулирования должна являться ее постоянная поддержка финансовыми ресурсами на покрытие убытков от организации сбора и переработки "нерентабельных" отходов потребления за счет предложенных выше механизмов государственного регулирования предпринимательской и природоохранной деятельности, в том числе за счет средств производителей продукции, в отношении которых предлагается установить ответственность за организацию сбора и переработки их продукции и использованной упаковки. Кроме того, для стимулирования устойчивого спроса на продукцию с использованием "нерентабельных" отходов должно быть предусмотрено использование механизмов государственного и муниципального заказов.

Основными элементами организационно-производственной инфраструктуры "Системы вторресурсов" должны стать:

региональные управляющие компании ВМР (РУК ВМР), учреждаемые основными "Ответственными производителями продукции" и предприятиями по сбору и переработке отходов в регионе, и работающие по специальным соглашениям с правительствами субъектов Российской Федерации. В соответствии с этими соглашениями РУК ВМР должны быть обременены обязательствами по организации сбора и переработки ВМР в пределах установленных законодательством нормативов. Количество РУК ВМР на территории субъекта Российской Федерации не должно иметь ограничений и должно определяться рыночной конъюнктурой в пределах от одной до нескольких, в зависимости от числа видов собираемых отходов;
любые производственно-заготовительные организации и перерабатывающие вторичное сырье предприятия сформировавшейся и постоянно формирующейся рыночной организационно-производственной инфраструктуры ;
муниципальные службы ЖКХ (и уполномоченные ими организации) , организующие санитарную очистку муниципальных образований, селективный сбор и переработку отходов;
"Ответственные производители продукции".

Координация деятельности Системы вторресурсов должна быть поручена Правительством Российской Федерации одному из федеральных министерств или ведомств.

Устойчивость функционирования Системы вторресурсов должна обеспечиваться за счет заинтересованности всех субъектов Системы в участии в ее работе.

Заинтересованность предприятий по сбору и переработке отходов в участии в работе Системы должна обеспечиваться за счет следующих факторов:

возможности получения дополнительных субсидий за счет средств, формируемых из специальных отчислений "Ответственных производителей продукции";
возможности получения государственного и муниципального заказов для сбыта своей продукции, изготовленной с использованием ВМР;
возможности получения налоговых и других финансовых льгот на региональном и муниципальном уровнях управления.
Заинтересованность "Ответственных производителей продукции" в участии в работе в Системе должна обеспечиваться:
за счет возможности обеспечения выполнения ими обязательств перед законодательством по уровню сбора и переработки потребленной в регионе их продукции и образовавшихся в регионе отходов от использованной ими упаковки при приемлемых для них затратах;
и за счет возможности их участия (на правах соучредителей) в контроле за рациональным расходованием финансовых средств, перечисляемых ими в РУК ВМР.

5. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона

В числе важнейших социально-экономических последствий реализации будущего закона следует выделить:

рост уровня использования недостаточно востребованных вторичных материальных ресурсов, в том числе полимерных отходов, изношенных шин, отработанных моторных масел, выведенных из эксплуатации аккумуляторов, макулатуры, зол и шлаков ТЭС, металлургических шлаков, древесных отходов и др.;
увеличение доли вторичного сырья в сырьевом балансе производства важнейших видов промышленной продукции (стали, цветных металлов, картонно-бумажной продукции, продукции из полимерных, текстильных и древесных материалов, нефтепродуктов, строительных материалов);
экономию природного сырья и топливно-энергетических ресурсов;
снижение уровня загрязнения окружающей среды отходами производства и потребления;
создание новых рабочих мест;
создание более благоприятных условий для взаимодействия с другими странами в области сбора и переработки отходов (прежде всего со странами ЕС).

Введение ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" не потребует внесения значительных изменений в существующее законодательство . Требуемые н езначительные изменения существующего законодательства обусловлены главным образом необходимостью "встраивания" будущего ФЗ в систему законодательства России. В частности, необходимо внести некоторые изменения в следующие нормативные правовые акты:

ФЗ «Об отходах производства и потребления»,
ФЗ "Об охране окружающей среды",
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
ФЗ "О техническом регулировании",
Налоговый кодекс.

Тексты документов не официальные.