Рекультивация нарушенных земель. Размещение или использование отходов?

«У нас сложилась парадоксальная ситуация – фактически отсутствуют правовые механизмы, которые позволяют компенсировать экологический вред от хозяйственной деятельности. Во многом, поэтому мы сталкиваемся с хроническим дефицитом средств на экологические программы. А предприятия практически не несут ответственность за ущерб окружающей среде. И не заинтересованы вкладывать деньги в природоохранные мероприятия»

В.В. Путин

Вступительное слово на заседании президиума Государственного совета по вопросам оздоровления экологической обстановки в России, 4 июня 2003 г.

В настоящее время сложилась практика «рекультивации» отработанных карьеров (нарушенных земель, оврагов и т.п.) путем заполнения отработанного пространства различными отходами 3-го, 4-го и 5-го классов опасности.

Обычно применяются строительные отходы, обезвоженные иловые осадки сточных вод, различные шлаки, вскрышные породы, грунты от раскопа котлованов и т.п. Для «рекультивации» объекта требуется обычно от нескольких сотен тысяч до первых миллионов тонн отходов. Как правило, проектами рекультивации предусматриваться строительство противофильтрационного экрана по днищу карьера (выемки), дренажной системы, финального перекрытия поверхности отходов, то есть, предусматриваются элементы характерные для обустройства полигонов захоронения отходов и, по сути, производится захоронение (размещение) указанных выше отходов.

Фактически в названиях разработанных и принятых к производству проектов рекультивации нарушенных земель применяются два термина: рекультивация с размещением отходов либо рекультивация с использованием отходов. Применяемый термин определяет состав документов и дальнейшую реализацию объекта.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г № 309-ФЗ применение термина «размещение отходов» подразумевает проведение государственной экологической экспертизы проектной документации. Объем, содержание и требования к проектной документации определяются Положением о составе разделов проектной документации и требованиями к их содержанию, установленным Правительством Российской Федерации от 16 февраля 2008 г № 87.

Отметим, что при использовании термина размещение достаточно сложно определить грань, за которой проект рекультивации с размещением отходов должен рассматриваться как проект полигона для захоронения отходов. На наш взгляд вслед за классом опасности отходов, следующим основным критерием отнесения объекта к участку рекультивации или к полигону захоронения  может быть срок проведения работ: для объекта рекультивации не более 1 – 2 лет на выполнение технического этапа, для полигона – любой обоснованный проектом срок эксплуатации.

Применение термина «использование отходов» в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г № 309-ФЗ не предусматривает проведения государственной экологической экспертизы. Если проект не требуется проведения государственной экспертизы, то и требования к его содержанию и составу исходно-разрешительной документации отсутствуют. Наличие такого «проекта» уже достаточно для получения разрешения на лимит и лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами. Кроме этого, использование отходов в отличие от размещения не облагается экологическими платежами.

Очевидно, что термин «использование отходов» имеет для компании выполняющей рекультивацию значительные преимущества по сравнению с «размещением отходов». При «использовании» не требуются значительные финансовые и временные затраты на оформление исходно-разрешительной и проектной документации с прохождением государственной экологической экспертизы; практически отсутствует ответственность организации, выполняющей работы по «рекультивации» объекта; не выплачиваются экологические платежи.

Автор в 2009 г обратился в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору с просьбой разъяснить, как следует квалифицировать вышеуказанные работы и какой термин следует использовать при разработке проектов рекультивации карьеров: с размещением отходов или с использованием отходов.

Управление государственной экологической экспертизы и разрешительной деятельности Федеральной службы ответило, что при рекультивации карьеров осуществляется размещение отходов в части их захоронения. Со ссылкой на Федеральный закон от 24 июня 1998 г № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в редакции отдельных положений вступивших в силу с 30 июня 2009 г) в ответе указано, что размещение отходов включает хранение и захоронение отходов.

Хранение отходов определено, как содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования. Захоронение отходов определено как изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Одновременно Управление указало, что в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в редакции Федерального закона № 309-ФЗ) объектом государственной экологической экспертизы является проектная документация объектов, связанная с размещением и обезвреживанием отходов I – V классов опасности.

Практика рекультивации земель с использованием отходов производства и потребления сложилась в последнее десятилетие.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.1.03-86 "Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" устанавливает возможное использование вскрышных и вмещающих пород, которые являются отходами горного производства, при выполнении рекультивационных работ на землях, нарушаемых в процессе горного производства и строительства. Изначально проекты рекультивации нарушенных земель основывались на требованиях указанного ГОСТа, но затем к вскрышным породам стали примешиваться различные порции отходов производства и потребления, пока последние полностью не вытеснили вскрышные и вмещающие породы.

Отметим, что единственным документом, который допускает засыпку карьеров и других, искусственно созданных полостей с использованием инертных отходов, твердых бытовых и промышленных отходов 3 – 4 классов опасности являются Санитарные правила СП 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов». При этом в п. 7.2 санитарных правилах указывается, что размещение отходов должно удовлетворять требованиям установленного порядка по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, но размер санитарно-защитной зоны (п. 7.3) принимается как для мусороперегрузочной станции ТБО и должен составлять 100 м от ближайшей жилой застройки.

Отметим, что указанные санитарные правила противоречат СанПиН 2.2.1/2.1.1.2361-08 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», в соответствии с которыми ориентировочная ЗСО полигона (усовершенствованной свалки отходов) составляет 1000м.

В соответствии с межгосударственным стандартом ГОСТ 17.5.1.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения" под рекультивацией понимается комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества. Очевидно, что для реализации указанных целей следовало бы использовать рекультивант сходный с исходными горными породами по геохимическим и физико-механическим показателям, но найти такой рекультивант в достаточных объемах невозможно. Применяемые при рекультивации отходы резко отличаются по указанным показателям от природных грунтов и горных пород.

В результате происходит загрязнение окружающей среды, в ряде случает весьма значительное. Формирование загрязнения при рекультивации отходами ничем не отличается от других объектов, связанных с захоронением отходов (полигонов бытовых и промышленных отходов, хвостохранилищ, могильников радиоактивных отходов и т.п.). Происходит загрязнение атмосферы, почв, горных пород, грунтов, подземных и поверхностных вод. Объекты рекультивации в значительной степени меняют условия питания подземных вод, искажают направления их потоков. Если «использование» отходов приводит к загрязнению окружающей среды, то от такого «использования» лучше отказаться.

В соответствии с Федеральным законом № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»  использование отходов – применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии. Использование отходов, как при рекультивации, так и при полигонном захоронении возможно. Например, это может быть строительство временных и технологических дорог, дамб обвалования из строительных отходов и грунтов; формирование финального перекрытия и плодородного слоя из смеси осадков сточных вод и грунтов. В этом случае использование отходов должно классифицироваться как выполнение работ.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.1.02-85 "Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации" предусматривает несколько направлений рекультивации земель в зависимости от видов их последующего использования в народном хозяйстве. Это сельскохозяйственное, лесохозяйственное, рекреационное, природоохранное и санитарно-гигиеническое, строительное направление рекультивации. ГОСТом не предусматриваются направления рекультивации с размещением или использованием отходов производства и потребления за исключением вскрышных пород и на практике отходы применяются в качестве рекультиванта в связи с необходимостью как-то от них избавляться.

В подавляющем большинстве проектов разработки карьеров в разделе рекультивация обычно предусматривается выполаживание откосов, организация водоемов и т.п. Мысль засыпать карьер отходами приходит после того, как карьер уже разработан. Отметим, что рекультивацию нарушенных земель можно проводить и без использования отходов. В Ванкувере автор посетил карьер в Queen Elizabeth Park, рекультивация которого была выполнена без применения отходов.

Основной целью проводимых сегодня в нашей стране работ по рекультивации нарушенных земель является не восстановление их продуктивности и народнохозяйственной ценности, а применение максимально возможных объемов отходов, прием которых осуществятся за плату. При этом улучшение условий окружающей среды отступает на второй план. Для иллюстрации вышесказанного необходимо привести некоторые абсурдные, но реальные примеры объектов рекультивации.

• Проект рекультивации иловых карт по высотной схеме с использованием бытовых отходов к востоку от г. Москва. Проект получил отрицательное заключение государственной экологической экспертизы, но в настоящее время на месте иловых карт возвышается холм из грунтов и строительных отходов высотой около 30 м, а на расстоянии всего нескольких десятков метров построен жилой микрорайон.
• Проект рекультивации карьера Балта-Тау в Хайбуллинском районе Республики Башкортостан. Карьер представляет собой затопленную выемку глубиной 55 м, на бортах наблюдаются оползни и обрушения. Проектом предусматривается проведение «рекультивации» на одном из бортов карьера с использованием твердых промышленных отходов 3, 4 и 5 классов в течение 21 года. Проектные материалы, предусматривающие, по сути, строительство полигона для захоронения отходов, получили отрицательное заключение государственной экологической экспертизы.
• Проведение «рекультивации» долины впадающего в реку Москва ручья с использованием строительных и бытовых отходов. Тема пока застопорилась на стадии оформления акта-выбора земельного участка для проведения «рекультивации».
• Проект рекультивации карьера Шемякино (Московская область) с использованием строительных отходов предусматривал восстановление первоначального рельефа. Сегодня в результате «рекультивации» на участке размещения карьера образовалась положительная форма рельефа с крутыми откосами высотой порядка 40 м, но объект по-прежнему называется «рекультивация карьера». За десятилетний период захоронено более 4 млн. м3 бытовых и строительных отходов, что в шесть раз превышает объем добытых когда-то в карьере кирпичных суглинков и предусмотренный проектом объем рекультиванта.

Можно привести еще огромное количество примеров «использования» отходов при рекультивации нарушенных земель. Их объединяет полное отсутствие здравого смысла на всех стадиях – от выбора объекта рекультивации и проектирования до выполнения работ и контроля над реализацией объекта. Отсутствие здравого смысла является серьезным коррупционным фактором, так как создаёт возможность злоупотреблений со стороны согласующих и разрешительных органов.

Смысл деятельности организаций и компаний, продвигающих «рекультивацию» нарушенных земель с использованием отходов понятен. Их основная цель – получение прибыли, а еще Карл Маркс отметил, что: «Нет такого преступления, на которое не пошел бы капитал ради 300 процентов прибыли». В результате этой деятельности государство не дополучает в бюджет платежи за размещение отходов; из года в год возрастает экологический и экономический ущерб от загрязнения окружающей среды; от невозможности использовать «отрекультивированные» земельные участки по целевому назначению; от падения стоимости прилегающих земельных участков, связанное с неблагополучной экологией, и т.д. В конечном итоге, нарушается право граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленное в статье 42 Конституции РФ и статье 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г № 309-ФЗ предусмотрена государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ от № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г проектная документация разрабатывается только для объектов капитального строительства. В законопроекте, ставшим впоследствии Федеральным законом № 309-ФЗ, государственная экологическая экспертиза предусматривалась и для объектов, предусматривающих рекультивацию нарушенных земель с использованием отходов, но в окончательную редакцию закона положение об обязательной экспертизе указанных объектов не вошли.

Необходимо внести изменения в Федеральный закон № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», предусматривающие обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов рекультивации нарушенных земель с использованием отходов, а также  предусмотреть проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, связанных с использованием отходов I-V класса опасности.

Отсутствие требований для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов использования отходов, в частности для получения энергии, вызывает недоумение. Для объектов рекультивации нарушенных земель с использованием отходов необходимо четко обозначить критерии их отличия от полигонов захоронения отходов и утвердить положение о составе и согласовании проектной документации.

Трушин Б.В.