Кризисное положение с отходами упаковки

В XX столетии проблема ресурсосбережения превратилась в одну из самых актуальных задач человечества. Еще в прошлом веке академик В. И. Вернадский подсчитал, что до потребителя в виде готовых продуктов доходит менее 6 % всего объема добываемых ресурсов, остальное пропадает из-за высокого уровня прямых потерь, неэффективного использования, плохого качества. В результате этого значительная часть добытых ресурсов попадает на свалку. В настоящее время, по мнению большинства экспертов, принципиальных изменений не произошло: изменилась лишь форма, в которой добытые материальные ценности попадают на свалки.

Одной из основных причин ресурсопотерь стала непродуманная упаковка готовой продукции и полуфабрикатов. Взаимозависимость развития тароупаковочного хозяйства и роста мусорных свалок сегодня уже общепризнанна. Научно-технический прогресс, а также расширение объемов производства вывели тароупаковочное хозяйство развитых стран на уровень ведущих отраслей экономики, но одновременно привели к угрожающе широкому потоку неконтролируемого уничтожения ресурсов. По оценкам экспертов, общая сумма мировых расходов на тару и упаковку составляет около 500 млрд. долл. 

Основная сложность рассматриваемой проблемы заключается в том, что процессы упаковки продукции и переработки использованных упаковочных материалов преследуют совершенно противоположные цели. Производитель и потребитель хотят, чтобы упаковка не билась, не ломалась, не разлагалась, не мялась, не горела и не растворялась в воде. А все установки для переработки отходов рассчитаны на то, что упаковочные материалы могут быть разрушены, сожжены, уплотнены или химически разложены. Поэтому разработчики упаковки стараются найти компромиссную «золотую середину», что позволило бы впоследствии эффективно перерабатывать использованную тару и упаковку.

В то же время очевидным стало и другое: сохранение нынешнего подхода к вопросам регулирования тароупаковочного хозяйства ведет к назреванию глобальной кризисной ситуации: с одной стороны, на цели упаковки уходит все более весомая доля добываемых на планете материальных ресурсов (древесины, некоторых металлов, нефти, газа), с другой — выполнив в короткий срок свои упаковочные функции, эти ресурсы оказываются, как правило, на мусорных свалках, которые уже сегодня на 40-50 % состоят из отходов упаковки. Почти половину массы упаковочных отходов (48%) составляют бумага и картон, 24% — стекло, 8% — черные и цветные металлы (в основном консервные банки), 5% — дерево, 15% — полимерные синтетические материалы и комбинированная тара. В итоге в густонаселенных регионах некоторых стран свалки уже переполнены, и дальнейшее их увеличение грозит экологической катастрофой.

В этих условиях в странах ЕС, США, Канаде и Японии были выдвинуты требования принять срочные и действенные меры по предотвращению дальнейшего ухудшения обстановки, в том числе за счет расширения сбора и переработки вторичного сырья и многократного применения упаковки, сжигания отходов с использованием выделяемой при этом энергии и др. Однако до сих пор в этой области не сформирована четкая международная стратегия. Каждая страна по-своему интерпретирует меры по преодолению кризиса, связанного с резким увеличением доли упаковочных отходов, их приоритетность и необходимую степень реализации. Это прямое следствие того, что во многих странах, с одной стороны, не было и нет четкой законодательной основы государственного подхода к этим вопросам, с другой — нет и необходимого единства в позиции самого общества. В итоге к началу 90-х годов в мире сложилась пестрая, порою противоречивая картина, характеризующая подход отдельных стран к этим вопросам.

Несомненно одно: обстоятельства требуют незамедлительной разработки законодательной основы развития тароупаковочного хозяйства и достижения единства взглядов общества на ключевые элементы проблемы. В середине 90-х годов эти вопросы уже оказались фактически в центре внимания основных развитых стран.

Проблема упаковки давно привлекала внимание специалистов с точки зрения регламентирования производства, использования и утилизации.

Однако во-первых, до недавнего времени ни в одной стране не было сделано даже попытки создать специальное законодательство, рассчитанное на комплексный подход к упаковочному хозяйству — как правило, законы принимались для регулирования проблем экономической, коммерческой, социальной жизни общества и лишь попутно оказывали влияние на вопросы упаковки.

Во-вторых, законодательство в области упаковки всегда четко ориентировалось лишь на наиболее актуальные проблемы (например, начало XX в. было ознаменовано серией законодательных актов, регулировавших упаковку "опасных грузов", "вредных веществ", "товаров, способных переносить вирусные болезни" и т. п.). В конце XX столетия бесспорно приоритетными стали усилия законодателей в области ограничения бесконтрольного применения упаковочных материалов, требования об вторичной переработке и многократном использовании, защите окружающей среды.

В-третьих, прямым следствием отмеченного выше стало то, что законодательства разных стран по вопросам упаковки характеризуются весьма большими расхождениями, в том числе и принципиальными. Лишь в последние 10-15 лет наметилось стремление находить взаимоприемлемые основы.

Таковы главные предпосылки, в силу которых проблема совершенствования и развития законодательства по проблемам упаковки оказалась в центре внимания практически всех развитых стран. И все же, вряд ли она будет решена в сжатые сроки. Сейчас вырисовываются два фактически разных подхода к решению проблемы. Первый состоит в совершенствовании старых законов с помощью дополнений, поправок и прецедентов их толкования (США, Англия и другие страны), второй представляет собой формирование принципиально новой законодательной основы для производства, продажи и применения упаковки с установлением жестких количественных норм в каждой из этих областей (Германия, Франция Канада и Япония).

В начале 90-х годов в ЕС (в составе 12 стран) ежегодно производилось около 50 млн.т упаковочных отходов, из которых повторно использовались не более 20%. Разрастание объема упаковочных отходов в странах Евросоюза началось с появления одноразовой упаковки для жидких продуктов питания. 

Управление отходами упаковки в странах Европейского Союза

Отдельные страны ЕС (Дания, Германия и Нидерланды) приняли ряд жестких экологических норм в отношении упаковки. Так, например, в Дании в ряде случаев запрещено применение металлической тары, для некоторых жидких товаров предписывается повторное использование стеклянных бутылок. В Дании также узаконена обязательность использования для пива и безалкогольных напитков только такой тары, которая подлежит возврату в целях повторного использования. Одновременно с этим в стране установлены годовые квоты на использование не одобренных органами государственной власти видов упаковки.

В целях оптимизации процессов сбора и переработки упаковочных отходов 20 декабря 1994 года Европейский Парламент совместно с Европейским Советом принял Европейскую Директиву об упаковке и упаковочных отходах (№ 94/62/ЕС). Эта Директива предусматривает единые для всех стран-членов ЕС обязательные требования к упаковке; без их соблюдения товар не может быть допущен на единый рынок Сообщества. Речь идет о всех видах упаковки, применяемой в промышленности, торговле, а также быту.

К числу обязательных требований, которые предполагается постепенно ввести в странах ЕС, относятся следующие:

• объем и масса упаковки должны быть минимально необходимыми для обеспечения сохранности товара и безопасности потребителя;
• в состав упаковки могут входить лишь минимальные количества вредных веществ (в частности, должны быть установлены предельно допустимые нормы содержания свинца, кадмия, ртути и хрома);
• по своим физическим свойствам и дизайну упаковка должна быть пригодна для многократного использования, а после окончания срока службы — для переработки в конечный товарный продукт или для извлечения из нее ценного сырья или отдельных компонентов;
• снижение при производстве продукции процента первичного сырья, изыскание возможностей использования вторичного сырья.

В Директиве поставлена цель — в течение 10 лет с момента вступления Директивы в силу (то есть в 2004 году) добиться утилизации 90% использованной упаковки по массе и 60% входящих в ее состав сырьевых материалов. В дальнейшем предполагается обеспечить (от конечных потребителей) 100%-ый возврат тароупаковочной продукции (включая импортную упаковку) фирмам, которые продали свою продукцию в этой упаковке, для ее повторного использования или утилизации.

До последнего времени в этой области лидировала Германия, законодательство которой обязывает продуцентов организовывать сбор своей упаковки у торговцев и потребителей. Этим занимаются специальные фирмы, услуги которых производители оплачивают в складчину.

Одним из инициаторов организации управления упаковочными отходами в ЕС является Дания. Еще в 80-х годах в стране было принято законодательство, регламентирующее появление на рынке пива и безалкогольных напитков в многоразовой таре. Европейский Суд Справедливости признал требования Дании о внедрении системы хранения и возврата пустой тары неотъемлемым элементом системы мер по организации повторного использования упаковки, осудив однако тот факт, что датское государство обязало производителей использовать только упаковочные материалы, одобренные Государственным агентством защиты окружающей среды. В результате принятых мер уже к 1994 году процент возвращаемых и повторно используемых бутылок из-под пива и безалкогольных напитков достиг примерно 99,5%.

В Австрии ежегодно образуются 2 млн. т ТБО (около 260 кг в год на каждого жителя); сюда необходимо добавить 400 000 тонн отходов, собираемых раздельно (к ним относятся бумага, стекло и т. д.). В 1991 году количество упаковочных отходов было оценено в 1,5 млн. тонн в год. 45% этих отходов перерабатывается, остальные пополняют объем бытовых отходов и отходов от торговой деятельности. К 2000 году в Австрии планируется достигнуть переработки 80% перерабатываемых упаковочных отходов.

Особенности регулирования вопросов управления отходами в Бельгии обусловлены федеративным устройством этого государства. Полномочия трех регионов, входящих в состав Бельгии, по регламентации защиты окружающей среды достаточно обширны. Поэтому в первую очередь меры, принимаемые в сфере организации упаковки и переработки упаковочных материалов, инициируются именно на уровне субъектов бельгийской федерации. Законодательное регулирование этих процессов осуществлялось в Бельгии на основании добровольных соглашений, заключаемых между органами государственной власти и конкретными объединениями промышленников (в основном это соглашения 1989-1992 годов).

Со времени принятия Директивы 94/62/ЕС взаимодействие по вопросам обращения упаковочных отходов осуществляется на основе соглашения, заключенного между органами власти трех субъектов федерации Бельгии. Данное соглашение устанавливает количественные и качественные требования к процессу предотвращения образования отходов, их переработке, способам достижения указанных целей, а также к порядку информирования производителями государственной власти и потребителей. 1 января 1996 года этому соглашению о взаимодействии в каждом из субъектов была придана форма законодательного акта, отразившего особенности конкретного региона, что стало немаловажным шагом на пути развития и применения положений Директивы.

В Финляндии законодательная база в области отходов берет свое начало с конца 70-х годов. Первое, на что было обращено внимание — это упаковка напитков. С этого времени в Финляндии началось налогообложение производителей упаковки напитков и параллельно — стимулирование развития системы повторного использования, хранения и возврата упаковочных отходов. Процент повторно использующейся и возвращаемой тары для напитков постепенно увеличивался: в 1990 году он составил 92 % пивных бутылок, 96% тары для безалкогольных напитков и 60-70% для алкогольных напитков. В 1995 году эта цифра достигла для некоторых видов упаковки 98%. В 1993 году Закон Финляндии об отходах был переработан в целях приведения его в соответствие с Директивами ЕС. 

Законодательно был закреплен принцип ответственности производителя за размещение отходов, образующихся в результате его деятельности. Финляндия пошла по пути добровольных соглашений, призванных повысить сознание общества в сфере проблемы отходов, а также привлечь субъектов упаковочной индустрии к полноправному участию в ее решении. Соглашение, направленное на выполнение страной требований "упаковочной" Директивы ЕС, было принято в марте 1995 года, также был принят национальный Закон (от 3 декабря 1993 года № 1072), вносящий норму Директивы в законодательство Финляндии. Обязанности по организация сбора, сортировки, хранения, транспортировки и переработки бытовых отходов были возложены Законом на муниципалитеты.

Четкое разграничение тароупаковочных отходов и отходов, образующихся в результате промышленной и торговой деятельности — одна из отличительных особенностей французского законодательства. С 1992 года во Франции введен налог на размещение отходов, который составлял в 1995 году 25 французских франков за тонну и постепенно увеличивался, достигнув к 1998 году 40 франков. При увеличении образуемых отходов в количестве, превышающем предусмотренное в планах и согласованное со специальными государственными органами, сумма налога подлежит увеличению на 50%. Средства от поступления этого налога направляются Агентству по контролю за состоянием окружающей среды и энергией на счета фонда, специально созданного в целях совершенствования системы управления отходами.

В Германии огромную роль в развитии экологического законодательства сыграл Закон 1991 года об упаковке, которым был четко закреплен принцип ответственности мусоропроизводителя и установлены строгие квоты на возврат и переработку упаковочных материалов. Спешка, с которой внедрялась в стране эта система, привела к возникновению множества проблем. Одной из них стало массированный экспорт упаковочных отходов в европейские страны и развивающиеся государства, что вызвало повышенное внимание общественности к этому вопросу.

Хотя система обрела в итоге некое равновесие, 17 февраля 1995 года Федеральный Совет принял Резолюцию о необходимости изменения Закона 1991 года. В данной Резолюции содержалась оценка эффективности применения Закона, которая была далека от позитивной, а также были сделаны рекомендации по переориентированию политики в области упаковочных отходов: главным требованием должно оставаться предотвращение образования отходов; упаковка должна быть стандартизирована; рынок услуг по размещению и захоронению отходов должен быть модернизирован в целях обеспечения удовлетворения потребностей малых и средних компаний; политика управления отходами должна включать эффективные меры контроля и не ограничиваться только вопросами упаковочных материалов. Закон от 27 сентября 1994 года положил конец этим противоречиям в концепции Германии по отходам, переместив в национальное немецкое законодательство положения Директивы ЕС.

В Греции отсутствует регулирование управления упаковочными отходами. Однако следует заметить, что в 1990 году греческими властями было принято распоряжение, которым в национальное законодательство были внесены положения европейской Директивы 85/339/ЕС об упаковке жидких продуктов питания. Целью принятия этого распоряжения было стимулирование промышленников к использованию таких видов упаковки, которые можно перерабатывать или использовать повторно. Также появились некоторые законы о переработке отдельных материалов, в частности алюминиевых отходов, заметной составляющей которых являются тароупаковочные отходы. В Греции успешно работает "Греческая ассоциация утилизации и переработки", которая объединяет около 50 промышленных и торговых компаний, а также более 800000 человек. 

Правительство Ирландии опубликовало в 1994 году стратегию своей деятельности в области управления бытовыми и промышленными отходами. Следом за этим Конфедерация ирландских промышленников создала группу контроля за переработкой упаковочных отходов, которая в 1995 году выпустила свой первый отчет о результатах деятельности. Также, как Греция и Португалия, Ирландия обладает рядом привилегий в отношении выполнения Директив ЕС. Так, Директива 94/62 предусматривает достижение 25%-го уровня переработки в течение 5 лет со дня ее принятия, однако политическая активность Ирландии в этой сфере позволяет предположить, что это государство намерено пойти гораздо дальше минимальных показателей, закрепленных в Директиве.

В Великобритании первая инициатива органов власти в сфере упаковочных отходов датируется 1993 годом. В сочетании с реализацией принципа "загрязнитель платит" целью британского правительства было добиться участия производителей в процессе утилизации отходов. 14 ноября 1994 года группа, известная под названием Группа ответственности производителей и состоящая из 28 компаний упаковочной промышленности, опубликовала доклад "Реальная стоимость упаковочных отходов". В докладе рассматривались следующие проблемы: создание организации, представляющей все сектора промышленности, целью которой стало бы выполнение программы правительства Великобритании; финансирование процессов сбора и утилизации отходов; увеличение возможностей технологий по переработке отходов; создание рынка сбыта продукции, полученной в результате переработки, при условии предъявления к ней определенных требований; защита британской инфраструктуры переработки пластмасс и бумаги/картона в отношении уменьшения импорта; стимулирование переработки в целях получения энергии при невозможности применения иных перерабатывающих технологий. В целом политика Великобритании характеризуется достаточно прагматичным подходом к решению задач в данной сфере, одним из ее элементов является тесная кооперация государственной власти и упаковочной индустрии.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что несмотря на сомнения, которые остаются в отношении выбора наилучшего способа снижения объема образующихся отходов и влияния упаковочных отходов на окружающую природную среду, многие страны все-таки встали на путь проведения должной политики в данной сфере.

В период с 1994 года до настоящего времени в странах Европейского Союза накоплен большой положительный опыт, базирующийся на рекомендациях Европейской Директивы № 94/62/ЕС, что позволило значительно снизить объемы упаковочных отходов и оптимизировать процессы их переработки.

Отходы упаковки в России

В России, по данным Государственного доклада «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации», в 1998 году службами ЖКХ вывезено 130 млн.т твердых бытовых отходов, из которых только 3% перерабатывается промышленными методами, остальные вывозятся на полигоны ТБО и свалки. При этом накопленный опыт показывает, что до 40% ТБО составляет использованная упаковка (бумага, пластмассы, в меньшей степени металлы и древесина), преимущественно импортная.

В последние годы основная часть (до 70-80%) образующейся на территории Российской Федерации использованных упаковочных материалов представляет собой импортную упаковку, что объясняется резким увеличением в последние 10 лет импорта пищевой, парфюмерно-косметической продукции (включая моющие средства).

Кроме того, российские производители, в отличие от зарубежных, акцентируют свое внимание на качестве продукции, не уделяя основного внимания вопросам упаковки (и, соответственно, используют меньше упаковочных материалов). Российские производители в малой степени используют многослойные комбинированные упаковочные материалы (ламинированные, импрегнированные и пр.), отдавая предпочтение однородным материалам (картон, однородную пластмассу и пр.) и традиционным методам.

В то же время предписания Директивы № 94/62/ЕС до настоящего времени не актуализированы на территории Российской Федерации. 

Для адаптации к российским условиям положительного опыта стран Европейского Союза в области обращения с отходами упаковки, накопленного в период реализации предписаний Директивы № 94/62/ЕС, необходимо в кратчайшие сроки провести анализ реализации предписаний Европейской Директивы об упаковке и упаковочных отходах № 94/62/ЕС в странах Европейского союза, установить взаимодействие с заинтересованными отечественными и зарубежными производителями упаковки, а также выработать механизм взаимодействия транснациональных корпораций и зарубежных фирм-производителей упаковки с российскими предприятиями и организациями, занятыми с сфере обращения с отходами; на основе этих исследований следует подготовить пакет нормативно-методических документов по актуализации предписаний Европейской Директивы № 94/62/ЕС на территории Российской Федерации. 

Изучение и адаптация положительного опыта европейских стран, базирующегося на рекомендациях Европейской Директивы № 94/62/ЕС, позволит в Российской Федерации снизить на 30% нагрузки на полигоны, ввести в хозяйственный оборот ценные компоненты, содержащиеся в упаковочных отходах, привлечь внебюджетные средства на внедрение технологий переработки упаковочных отходов на основе участия транснациональных корпораций и зарубежных фирм-производителей упаковки.