О проблемах законодательства в области обращения с опасными отходами
Анализ действующего российского законодательства в области обращения с опасными отходами
Опубликовано Редактор 08-12-2008 (14944 прочтений)Вряд ли следует оспаривать необходимость того, чтобы загрязнитель платил за загрязнение, однако из механизма регулирования это превратилось в "механизм выжимания денег" из предприятий, причем бюджет с этого "пирога" получает мизерную долю в виде платежей за размещение отходов и выдачу лицензий, остальное (до 97%) получают всевозможные посредники, лаборатории и "эксперты".
Нормирование образования отходов
Нормирование образования отходов в существующем виде, на мой взгляд, вообще лишено смысла. Задача государственного управления стоит в стимулировании снижения объема образующихся отходов и снижении их негативного воздействия (отходов должно быть меньше и меньше должно быть опасных отходов). Установление нормативов образования отходов, к сожалению, ничего не стимулирует, это следствие самой методики установления нормативов (утверждена Приказом Ростехнадзора России №703 от 19 октября 2007 г.) и Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (утверждены Постановлением Правительства от 16 июня 2000 г. № 461), которая основана на заявительной системе (норму и лимит фактически устанавливает заявитель). "Основанием для отказа в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является представление указанных заявления и документов не в полном объеме либо наличие в их составе искаженных сведений или недостоверной информации". Следовательно, будет утвержден любой норматив, даже превышающий отраслевой в несколько раз, при условии предоставления "достоверных сведений" экспериментальным методом (например, при работе на устаревшем оборудовании или при применении ресурсоемкой технологии)! В тоже время, в Административном регламенте Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов имеется довольно обширный перечень "мотивированных отказов", ссылающихся на недействующие нормативные акты (например, приказ МПР России от 11 марта 2002 г. № 115), а отдельные формулировки дают широкие возможности к бюрократическим придиркам (так например, обстоит дело с "документальным подтверждением" сведений о составе отходов потребления, т.к. не ясно, какой документ будет являться достаточным).
Согласно тому же административному регламенту, Постановлению Правительства №461 и Федеральному закону №89-ФЗ Территориальные органы Ростехнадзора устанавливают лимиты на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду. Однако таких нормативов для отходов не существует! Есть только гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления, установленные в СанПиН 2.1.7.1322-03, п.3.11-3.14, но действуют они только в отношении мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов), т.е. они не распространяются на места образования отходов.
Согласно п.11 Постановления Правительства №461 "Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья". Не проще ли обязать предприятия переоформить ПНООЛР в случае изменения технологического процесса, а не заниматься ежегодным бумаготворчеством?
При такой ситуации ПНООЛР, который должен быть проектным документом, обосновывающим норматив образования отходов в рамках нормативов предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, фактически теряет смыл, т.к. не способствует, ни ресурсосбережению, ни снижению объема образования отходов, а утверждение нормативов и получение разрешений – фактически является системой декларирования отходов. И это, при том, что сам проект настолько сложен, что практически исключает его самостоятельную разработку предприятиями. Так развилась индустрия экологического проектирования, а чрезвычайная сложность проектирования породила бессмысленную бумажную возню при их утверждении, очереди и как следствие - повод для коррупции.
Таким образом, существующая система нормирования образования отходов фактически представляет собой чрезмерно бюрократический механизм декларирования образования отходов, абсолютно не стимулирующий минимизацию образования отходов, т.е не выполняет поставленной задачи.
Какой смысл в громоздком ПНООЛР, если у инспекторов нет реальной возможности контролировать достоверность предоставленной информации? Смысл же нормативов образования отходов в реальности не стимулирует к ресурсосбережению, т.к. в основном привязан к удельным показателям, а не к фактическим. Так, например, многие проекты выполняются с использованием программного обеспечения, основанного на данных из "Сборника удельных показателей образования отходов производства и потребления", которые не могут быть использованы в качестве нормативов, о чем сказано в разъяснениях по применению в этом сборнике: " 1.4. Приведенные в Сборнике данные по удельным показателям образования отходов не рекомендуется использовать в качестве нормативов, поскольку значения многих из них определены как среднестатистические или среднеотраслевые с усреднением различий предприятий по уровню организации производства и качества перерабатываемого сырья".
Стоит признать, что система разрешений на размещение отходов не выполняет никакой функции кроме обоснования платежей за размещение отходов. Ограничений никаких нет, т.к. нет самих нормативов предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду для отходов. Не проще ли, в таком случае, платежи за негативное воздействие на окружающую среду производить на основании декларации, как это происходит с оплатой налогов?
Плата за размещение отходов
Из нормирования вытекает другая проблема - плата за размещение отходов производства и потребления.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду установлена статьей 16 Федерального закона №7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а "порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации". Вот только нормативного документа, устанавливающего такой порядок не существует (есть Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства №632). Согласно Постановлению Правительства от 12 июня 2003 г. № 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" установлены нормативы платы за размещение отходов производства и потребления в рублях за тонну.
Однако, не ясно, как рассчитывать размер платы за размещение отходов, т.к. не ясно, что собственно понимается под негативным воздействием размещенных отходов. Не ясно также, за какой объем отходов следует плата, за хранящиеся, накопленные, размещенные, захороненные… и за какой период. Это привело к тому, что плата рассчитывается на основании Приказа Ростехнадзора от 5 апреля 2007 г. № 204 "Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду". Согласно этому документу, а точнее Приложению 2, объем отходов суммируется из отходов направленных на захоронение и отходов, находившихся на хранении за определенный период (квартал). Позвольте, если отходы перед захоронением временно хранились на предприятии (что неизбежно), то плата рассчитывается по одному и тому же объему отходов дважды!
На каком основании Приказ Ростехнадзора фактически устанавливает порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду? Справедливо ли то, что ведомство, контролирующее взимание этой платы само фактически устанавливает "порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду"? Прокуратура ведь не утверждает законы, а ФНС не устанавливает налоги?
Временное размещение отходов
Следующий казус несет в себе Письмо Ростехнадзора от 25 июля 2007 г. № 04-09/1002. Согласно этому документу, вопреки формулировке в законе "Об отходах производства и потребления", дается ссылка на пункт 2.5 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления" (СанПиН 2.1.7.1322-03), где объектом размещения отходов также считаются открытые площадки или специализированные помещения, на которых производится временное хранение отходов, в том числе в целях их последующей утилизации. А далее делается сногсшибательный вывод: "В случае если на конец отчетного периода размещаемых отходов не имеется, то основания для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду отсутствуют. Таким образом, отходы филиала ЗАО, размещаемые в специализированных контейнерах на оборудованных в соответствии с установленными требованиями площадках, при условии их вывоза в течение отчетного периода при расчете платы не учитываются".
Из этого следует: успел вывезти – не платишь, не успел – платишь! Т.е. предприятие будет регулярно, в конце квартала вывозить свои отходы на захоронение и не будет платить за размещение отходов? Получается, что отходы при временном хранении не оказывают негативного воздействия на окружающую среду?
Паспортизация опасных отходов
Другие проблемы связаны с паспортизацией отходов. ГОСТом 30774-2001 "Паспорт опасности отходов" установлена форма паспорта опасности отхода, однако утверждение этого ГОСТа 1 июля 2002 года не повлекло соответствующие изменения в законодательных актах. В законе "Об отходах производства и потребления" осталась формулировка "паспорт опасного отхода". К чему это привело (термины "опасности" и "опасного" имеют принципиальную разницу, хотя на слух практически идентичны).
Федерального закона №89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" требует составлять паспорт опасного отхода на опасные отходы. Более того, для опасных отходов необходимо подтверждать класс опасности, согласно п.2. ст.14 этого закона. Таким образом, отходы, не обладающие опасными свойствами (т.е. неопасные, например, стеклобой) не подлежат ни классификации по опасным свойствам, ни паспортизации. Также, согласно Приказа МПР РФ №785 от 2 декабря 2002 г., паспортизацией не охватываются отходы пятого класса опасности для окружающей среды, не обладающие опасными свойствами.
Одновременно, «Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды», утвержденные Приказом МПР от 15 июня 2001 г. № 511, предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей природной среды (далее - отходы), и которые обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды (далее - производители отходов). Таким образом, неопасные отходы (отходы, не обладающие опасными свойствами) не подлежат паспортизации, а также для них не определяется класс опасности. Из паспортизации также выпадают практически все отходы V класса опасности.
<Из вышеназванной формулировки вытекает и другая проблема. Кто должен составлять паспорт опасного отхода для твердых бытовых отходов, образующихся у населения? Ведь ТБО образуется у населения, а не у коммунальных служб, вывозящих ТБО. Аналогичная проблема возникает у заготовительных предприятий вторичного сырья в случае, если они принимают вторичное сырье у населения.>
В тоже время, согласно ГОСТу 30774-2001 паспортизации подлежат все отходы, что необходимо, как для статистического учета, так и для анализа.
Таким образом, формально из паспортизации в настоящее время выпадает значительное количество инертных отходов. В МПР, а затем и в Ростехнадзоре такую ситуацию решили просто, стали все отходы считать опасными, вопреки законодательству, здравому смыслу и мировой практике.
Такой подход откровенно приводит в замешательство, т.к. при трансграничном перемещении отходов применяются «Правила трансграничного перемещения отходов», утвержденные Постановлением Правительства от 17 июля 2003 г. № 442. Согласно Базельской Конвенции это Постановление фактически утверждает перечень опасных отходов, которые считаются опасными в соответствии с внутренним законодательством государства, т.е. Российской Федерации. В противном случае, это Постановление противоречит Российскому законодательству и Базельской Конвенции, т.к. под его действие не попадает значительная масса отходов, на которые составлен паспорт опасного отхода (т.е. считающиеся в России опасными отходами), но не включенные в Приложения 1 и 2.
Так какие же отходы опасные? Если все отходы опасные, как считает Ростехнадзор, то 442 Постановление противоречит Базельской Конвенции, т.к. допускает трансграничное перемещение опасных отходов.
На мой взгляд, рациональнее пересмотреть формулировку опасных отходов, обратившись к мировому опыту. В развитых странах, для опасных отходов, например, составлены списки (например, зеленый, желтый и красный в США). Т.е государственное регулирование охватывает ограниченный перечень отходов, действительно являющихся опасными. В нашей ситуации довольно легко перенести такой опыт и оставить формулировку «опасные отходы» в отношении отходов 1-2 класса опасности (а фактически токсичности) и некоторых отходов 3-го класса, а также обладающих опасными свойствами. Причем термин "пожароопасность" следует заменить на "легковозгораемость", согласно мировой практике и определению Базельской Конвенции.
Таким образом, государственный контроль опасных отходов будет рационален, т.к. не будет затрат бюджетных средств на излишний контроль (фактически административные барьеры для обращения) инертных и малоопасных отходов.
Классификация опасных отходов
Парадоксальная ситуация сложилась с установлением класса опасных отходов. На сегодня классификация идет по трем классификаторам, не отличающимся принципиальной разницей (во всех случаях класс устанавливается по токсичности). Причем классификация согласно СП 2.1.7.1386-03 "Определение класса опасности токсичных отходов производства и потребления" и ГОСТ 12.1.007-76 "Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности" (который распространяется на вредные вещества, содержащиеся в отходах производства) фактически не применяются при учете и обращении с отходами.
В тоже время, при оформлении лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов согласно Постановления Правительства РФ №524 от 26 августа 2006 г. "Об утверждении положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" требуется указывать классы опасных отходов по обеим системам классификации. Хотелось бы знать ради чего это делать? Зачем дважды обращаться в лаборатории? Однако СП 2.1.7.1386-03 не распространяются на радиоактивные, взрыво- и пожароопасные отходы, а также отходы, способные вызвать инфекционные заболевания (пищевые отходы, отходы лечебно-профилактических учреждений, осадки хозяйственно-бытовых сточных вод и т.п.). Это вызывает патовую ситуацию при лицензировании (пожароопасными считаются, например, шины, макулатура, некоторые отходы пластмасс и пр.), не говоря уже о том, что классификации опасности отходов для человека (по формулировке Постановления №524) не существует (есть классификация опасности токсичных отходов).
Более того, при расчете класса опасности отходов для окружающей среды, практически невозможно установить показатели 18 - "Персистентность" и 19 -"Биоаккумуляция" по "Критериям отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды" (такой методики нет). Иными словами, классификации опасных отходов для окружающей среды также фактически не существует, есть три классификатора токсичности отходов.
Классификация отходов
Согласно Постановлению Правительства РФ от 26 октября 2000 г. № 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" Министерству природных ресурсов РФ были поручены организация и ведение государственного кадастра отходов, включающего федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. А в 2002 году был утвержден ГОСТ 30775-2001 "Классификация, идентификация и кодирование отходов", фактически заменяющий ФККО, однако реформирование классификации отходов не произошло. Как, например, понимать положение упомянутого ГОСТа: "Настоящий стандарт предназначен для использования в системе регионального, отраслевого, государственного и межгосударственного управления в области обращения с отходами, включая учет, контроль, нормирование при обращении с отходами, лицензирование соответствующих видов деятельности, выдачу разрешений на трансграничные перевозки и размещение отходов, проектирование природоохранных сооружений и проведение средозащитных мероприятий, сертификации отходов, оценки социального, экологического, ресурсно-материального риска и ущерба при возникновении аварий и катастроф"?
Классификация отходов, установленная ГОСТом 30775-2001 "Классификация, идентификация и кодирование отходов" не применяется. Взамен используется ФККО, на недостатки которого указывалось в этом ГОСТе и в книге "Промышленные отходы и ресурсосбережение" В.А.Улицкий, А.Е.Васильвицкий, М.Б.Плущевский. Более того, согласно Приказа МПР РФ от 30 июля 2003 г. № 663 в ФККО на некоторое виды отходов установлены опасные свойства и класс опасности, что противоречит не только федеральному законодательству (это должен делать заявитель), но и самой физической сущности отходов, т.к. в каждом процесс образуются отходы со своими специфическим свойствами. Так, например, имеют существенную разницу по составу шины разных типов и производителей. Казусы 663 Приказа на этом не исчерпываются. Так, например, кодирование 11 и 12 разрядов ведется согласно таблице в этом приказе, а не согласно пояснениям Приказа МПР России от 2 декабря 2002 г. № 786. (в этих разрядах при паспортизации отходов Ростехнадзором допускается установление "двух нулей", что соответствует "опасные свойства неопределенны", что является нарушением федерального законодательства, т.к. не могут быть опасные отходы без опасных свойств). Если опасные свойства не определены, то заявитель обязан их определить (или определить их отсутствие). Кстати, методики подтверждения отсутствия опасных свойств также не существует, хотя законодательная практика допускает применение гигиенических заключений и сертификатов.
Недостатки ФККО этим не ограничиваются. К какому коду, например, отнести отработанные шины по ФККО?
57500200 13 00 4 Шины пневматические отработанные
57500202 13 00 4 покрышки отработанные
57500203 13 00 4 покрышки с тканевым кордом отработанные
57500204 13 00 4 покрышки с металлическим кордом отработанные
Как видно из приведенных данных, можно сказать: "Выбирай на вкус!".
Идея же расширять и дополнять ФККО не только не реализуется не деле, но сравнима с попыткой "объять необъятное". Так, например, можно ввести новые коды для грузовых и легковых шин. Потом разделить их по содержанию серы, присадок и т.д. Такой процесс может быть бесконечен, и в тоже время абсолютно лишен смысла.
Почему новый Федеральный классификационный каталог отходов (утвержден Приказом МПР РФ от 30 июля 2003 г. № 663) составлен вопреки ГОСТу 30775-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов"?
Какой смысл было тратить средства и силы на разработку ГОСТ 30775-2001, если для тех же целей был позже разработан обновленный Федеральный классификационный каталог отходов, абсолютно не соответствующий принципам международной классификации и имеющий вышеописанные недостатки?
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 401 ведение государственного кадастра отходов поручено Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Обращение в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору с просьбой прояснить ситуацию с ведением государственного кадастра отходов осталось без ответа. Складывается впечатление, что государственный кадастр отходов не ведется в полном объеме уже 8 лет (с опубликования Постановления Правительства №818)!
Межу тем, государственный кадастр отходов представляет собой мощное средство для анализа и выработки политики. Фактически речь идет о полной паспортизации отходов. Анализ данных государственного кадастра отходов позволил бы разработать технические, экономические, экологические и другие решения. Создание публичной банка данных отходов на основании паспортизации позволил бы создать рынок отходов.
Размещение отходов
Другая "головная боль" – формулировка "размещение отходов". Именно за этот вид деятельности берется плата за негативное воздействие на окружающую среду. Законодательство не разделяет накопление, временное размещение и захоронение отходов. Однако по существу – это принципиально разные виды деятельности.
С "накоплением" отходов мы сталкиваемся всякий раз, когда бросаем ненужную бумажку или бутылку в корзину для бумаг или урну. И по формулировке Ростехнадзора - это "размещение отходов" и это оказывает негативное воздействие на окружающую среду (не ясно какое). Временное размещение отходов на специальных площадках, для формирования транспортных партий (например, вторичное сырье) также считается "размещением отходов" (Письмо Ростехнадзора № 04-09/1002 от 25 июля 2007 г.). Получается, что накопление, временное размещение и захоронение отходов считается одним видом деятельности! Но ведь очевидно, что по воздействию на окружающую среду эти виды деятельности существенно отличаются.
Согласно формулировке Федерального закона "Об отходах производства и потребления", хранение отходов - содержание отходов в специально оборудованном сооружении, предназначенном для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования. Таким образом, временное накопление отходов в специальных контейнерах не может рассматриваться как размещение отходов, т.к. контейнер – это не специально оборудованное сооружение. Тем не мене, по мнению Ростехнадзора, объекты размещения отходов следует понимать по формулировке ГОСТа 30772-2001 – "а также специально оборудованные места для хранения отходов на предприятиях в определенных количествах и на установленные сроки" и СанПиН 2.1.7.1322-03. Таким образом, по мнению Ростехнадзора, объектом размещения отходов могут считаться контейнеры, которые можно назвать "специально оборудованным местом". В результате такого подхода каждый контейнер (контейнерная площадка) должны быть зарегистрированы как объект размещения отходов и включены в государственный реестр объектов размещения отходов! Представим, сколько бессмысленной бумажной работы потребуется!
Есть и другая проблема, так называемые "мелкие массовые" загрязнители. У мелких предприятий и индивидуальных предпринимателей практически нет возможностей проводить мероприятия по сокращению образования отходов без помощи местных органов власти. Типичный пример. Отходы бумаги и картона образуются практически везде, но в ничтожных количествах, чтобы это заинтересовало заготовителей вторичного сырья. Выражаясь профессиональным языком, мы имеем множество мелких рассеянных источников вторичного сырья, которые между тем, в совокупности образуют огромное количество вторичных ресурсов. Т.е., без помощи государства, такие загрязнители не имеют возможности снижать объем загрязнения, а государство в свою очередь, не только им не помогает (хотя обязано), но и обкладывает "экологической данью", в которую входит не только платежи за загрязнение окружающей среды, но и расходы, по их оформлению проектов, которые значительно превышаю сами платежи.
Очевидно, что система взимания платежей должна быть более простой и более "массовой". Такая система должна способствовать проведению мероприятий по снижению объема образующихся отходов, дабы в первую очередь направить усилия на предотвращение образования отходов, а не на борьбу с уже образовавшимися.
Лицензирование деятельности по обращению с отходами
Лицензирование деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов - еще одна "головная боль". Это одна из лицензируемых деятельностей, лицензирование которой требует значительных затрат. Но в тоже время, согласно мнению Ростехнадзора, она охватывает практически каждый хозяйствующий субъект.
Согласно формулировке, лицензированию подлежит любое действие, связанное с опасными отходами. Если обратиться к ГОСТу 3.1603-91 "ЕСТД. Правила оформления документов на технологические процессы (операции) сбора и сдачи технологических отходов", то сбор отходов осуществляет любое предприятие и организация. А согласно Письму Ростехнадзора от 25 июля 2007 г. № 04-09/1002, любое предприятие и организация осуществляет размещение отходов. Таким образом, все без исключения предприятия и организации, по логике Ростехнадзор, попадают под эту лицензируемую деятельность, т.к. подавляющая часть отходов считается опасными (люминесцентные лампы образуются практически у всех).
С другой стороны, административная ответственность по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ наступает за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Следовательно, лицензируется предпринимательская деятельность.
Осуществление предпринимательской деятельности – это систематическое совершение лицом юридически значимых действий, направленных на извлечение прибыли в результате возмездного удовлетворения потребностей третьих лиц в заранее обусловленных либо предлагаемых услугах, имуществе, товарах. Деятельность признается предпринимательской и осуществляемой в зависимости от продолжительности и содержания возмездных действий, объема получаемой прибыли и других факторов.
Предпринимательская деятельность, определяется ст.2 Гражданским Кодексом РФ как самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей в установленном законом порядке, является основной формой экономической деятельности.
Статьей 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" определен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Принятым во исполнение настоящего Закона постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г. № 524 утверждено Положение о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Из содержания указанных нормативных актов следует, что сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, размещение опасных отходов подлежит лицензированию в случае, если оно направлено на получение прибыли от оказания услуг и осуществляется как самостоятельный вид предпринимательской деятельности.
Это подтверждает судебная практика (Постановление ФАС Уральского Округа от 01.11.2004 № Ф09-4595/2004-АК, Постановление ФАС Волго-Вятского Округа от 25.08.2004 № А79-3942/2004-СК1-3701).
Одним из примеров нарушения этого принципа стало требование Ростехнадзора лицензировать деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов товариществам собственников жилья (ТСЖ), а также требование, чтобы ТСЖ платили за размещение отходов. Видимо руководители Ростехнадзора совсем не учитывают тот факт, что ТСЖ – управляющая структура и её деятельность не связана с образованием отходов. Отходы образуются у жителей, которые по закону не являются плательщиками за размещение отходов. ТСЖ не приобретает права на отходы жителей, а также не совершает никаких хозяйственных операций с отходами. Также ТСЖ не осуществляют предпринимательскую деятельность в отношении отходов. Для выполнения таких функций ТСЖ нанимают специализированных подрядчиков. К сожалению, это встречается повсеместно. Федеральная антимонопольная служба не однократно указывала Ростехнадзору на недопустимые действия в необоснованном принуждении к лицензированию. А чего стоит только одна история о наделении ЦЛАТИ функциями государственного контроля? Как так получилось, что федеральное ведомство широкомасштабно и безнаказанно нарушает законодательство? Как может происходит широкомасштабное привлечение Ростехнадзором предприятий, не осуществляющих предпринимательскую деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, к ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ? Это же не мыслимо, судиться с Ростехнадзором каждому хозяйствующему субъекту, по одному и тому же вопросу!
Практически аналогичный подход Ростехнадзор проявляет в отношении служб ЖКХ. Так в Письме Ростехнадзора от 28 августа 2006 г. № 04-09/599 сказано: "Учитывая, что жильцы не являются участниками правоотношений по обращению с отходами, выполняя муниципальный заказ, МУП "ЖКХ" осуществляет функции по обращению с отходами при размещении отходов населения в рамках осуществления основной деятельности. Таким образом, отходы, образовавшиеся от жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования как юридического лица, что создает последующую обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду". Однако, довольно абсурдно выглядит ссылка, что данный вывод подтверждается положениями Федеральных законов "Об отходах производства и потребления" (ст. 13) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14 - 16) , где сказано об организации деятельности по сбору и вывозу отходов от населения и ничего не сказано о переходе прав собственности на отходы при их размещении. Более того, из письма не ясно, кто должен платить МУП или МО? Если отходы – собственность МО как юридического лица, как следует из письма, то почему платить должно другое юридическое лицо - МУП?
Далее следует другой вывод: "Следовательно, МУП "ЖКХ" как юридическое лицо несет ответственность за отходы населения, образовавшиеся в процессе эксплуатации жилого фонда поселка, и является плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду в полном объеме". Тогда можно спросить, каким образом МУП может влиять на образование отходов от населения? МУП не может в принципе сократить объем отходов от населения, т.к. у него нет рычагов для этого (это может сделать муниципальное образование), а следовательно не может быть выполнена регулирующая роль платежа за негативное воздействие на окружающую среду.
Предприятия ЖКХ оказывают услуги населению по сбору и вывозу отходов, а также размещают эти отходы на свалках и полигонах. Предоставление услуги не связано с переходом права собственности на отходы от жильцов к предприятию ЖКХ. Раз уж на то пошло, то правомернее было бы ссылаться на п.2. ст.4 Федерального закона "Об отходах производства и потребления". Однако факт использования (размещения) предприятием ЖКХ брошенных отходов не установлен, т.к. не установлен факт того, что вывезенные отходы "брошены" населением. Жители, например, могут рассчитывать на то, что их отходы будут переработаны. Иными словами, жители могут не "бросать" свои отходы, а передавать для безопасного обезвреживания. Более того, за «бросание отходов» установлена административная ответственность, т.е. жители в случае, если они «бросают отходы» должны платить штраф (статья 8.2. Кодекса об административных правонарушениях).
Таким образом, предприятие ЖКХ фактически размещает отходы жильцов, а один только факт деятельности по обращению с отходами не предполагает переход права собственности на отходы.
А как будет в случае, если размещением отходов занято частное предприятие? Если для МУП есть механизм компенсации платежей, то в случае с частным подрядчиком такого механизма нет.
И самое главное. Муниципальное образование – бюджетная структура. Согласно п.9. Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, (утвержден Постановлением Правительства №632 от 28 августа 1992 г.) средства, взимаемые за загрязнение окружающей природной среды, в соответствии с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" перечисляются природопользователями в бесспорном порядке в размере 90 процентов на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов и 10 процентов в доход республиканского бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды. Таким образом, происходит банальное перераспределение бюджетных средств из бюджета в бюджет, причем 10% получает ведомство, которое ничего не делает для исправления ситуации. Какой смысл в этом?
К сожалению, затраты на захоронение твердых бытовых отходов ложатся на местный бюджет, т.к. в Жилищном Кодексе нет услуги по захоронению ТБО от жителей. Таким образом, местные администрации не вправе брать с жильцов плату за захоронение их же отходов и в тоже время, по логике Ростехнадзора, обязаны оплачивать за жильцов плату за размещение отходов. Такая ситуация только усугубляет положение местных органов власти, лишая их средств на организацию и развитие инфраструктуры по управлению муниципальными отходами. Это тем комичнее, что средства от платы за негативное воздействие должны направляться на снижение этого негативного воздействия.
Особо хочется подчеркнуть, что настоящее положение в законодательстве по обращению с отходами и, мягко говоря, странные действия Ростехнадзора фактически тормозят развитие отрасли по сбору, обработке и переработке вторичного сырья, о необходимости развития которой говорят уже на протяжении десятка лет. Формулировка "опасные отходы" на основные виды вторичного сырья затрудняет, а точнее, делает практически невозможным, широкое вовлечение в эту деятельность индивидуальных предпринимателей и малые предприятия. Это также делает практически невозможным вовлечение в хозяйственный оборот огромного количества инертных промышленных отходов. Так, например, для использования отходов в качестве сырья для производства строительных материалов, предприятию необходимо иметь лицензию, хотя в принципе достаточно было бы иметь санитарно-эпидемиологическое заключение на такое сырье.
Масленников Алексей Юрьевич
