Проблемы нормативно-правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления
Опубликовано Редактор 25-12-2009 (13382 прочтений)Парламентские слушания организованы Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды. В подготовке и проведении парламентских слушаний принимали участие Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, Комитет Совета Федерации по промышленной политике, Комитет по вопросам местного самоуправления, Комиссия Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, Комиссия Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, Комиссия Совета Федерации по национальной морской политике. Заслушано более 30 выступлений.
Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы нормативно-правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации, участники отмечают следующее:
В настоящее время в отвалах и хранилищах на территории Российской Федерации скопилось около 80 млрд. тонн отходов. Точные данные об образовании, утилизации и размещении отходов производства и потребления за последние годы отсутствуют.
Несанкционированными свалками и полигонами окружено подавляющее большинство городов России. Отходы производства и потребления складируют и захоранивают в несанкционированных местах, нередко в водоохранных зонах, в охранных зонах магистральных трубопроводов, в санитарных зонах скважин питьевого водоснабжения.
Средний уровень утилизации отходов производства составляет около 30%; из отходов потребления извлекается в виде вторичного сырья только 2% от общего объема, остальные 98% загрязняют окружающую среду.
Решение важнейшей задачи российской экономики - снижение энерго- и материалоемкости единицы ВВП - неразрывно связано с процессом использования отходов в качестве вторичных ресурсов. Российская наука и промышленность располагают технологиями и материально-технической базой, обеспечивающими утилизацию практически всех видов отходов, но эта возможность в полной мере не реализуется.
Обращение с отходами и их утилизацию следует рассматривать как самостоятельную отрасль народного хозяйства, находящуюся в тесной взаимосвязи со всеми другими отраслями промышленности.
Законодательное и нормативно-правовое обеспечение в области обращения с отходами не отвечает новым экономическим условиям, современным научным представлениям о рациональном использовании сырьевых и материальных ресурсов. Отсутствует дифференцированный подход к отходам, требующим специального регулирования (биологическим, упаковочным, крупнотоннажным и др.).
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (далее Закон) содержит неполный и нераскрытый понятийный аппарат. В нем существуют разночтения в терминологии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Не закреплены в Законе такие международные нормы, как: обеспечение приоритета утилизации отходов над их размещением; принцип ответственности производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла; применение наилучших существующих технологий в области обращения с отходами; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий и др.
Значительно сужен круг отношений, регулируемых Законом: исключена из сферы его действия деятельность по обращению с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений. Эта деятельность в настоящее время регулируется подзаконными нормативными правовыми актами, что обозначает переход на более низкий по юридической силе уровень регулирования. Ряд содержащихся в Законе организационно-правовых норм не распространяется на отношения в сфере обращения с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений. Это может ухудшить санитарно-эпидемиологическую обстановку в стране.
Существующая законодательная база не позволяет стимулировать хозяйствующих субъектов, осуществляющих внедрение малоотходных технологий, и хозяйствующих субъектов, занятых в сфере обращения с отходами, а также принимать адекватные меры к лицам, наносящим ущерб окружающей среде несанкционированным размещением отходов. В структуре ценообразования в электроэнергетике не учтена специфика оборудования, применяемого на большинстве отходоперерабатывающих предприятий, относящихся к категории малого и среднего бизнеса.
В соответствии с Законом, с 1 января 2010 г. запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов. Порядок ведения упомянутого реестра отсутствует и его формирование не ведется. Таким образом, с 1 января 2010 г. размещение отходов будет признаваться незаконным, а хозяйствующие субъекты, осуществляющие размещение отходов, будут привлекаться к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами".
Закон содержит неопределенные требования к хозяйствующим субъектам малого и среднего бизнеса, а также положения, устанавливающие для правоприменителя (администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду) возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Все это в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» создает условия для проявления коррупции.
Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено перераспределение платежей между бюджетами субъектов Российской Федерации в случае несовпадения мест образования и размещения отходов производства и потребления.
Принимаемые государственными контрольно-надзорными органами меры часто не соответствуют степени общественной опасности и распространенности правонарушений при обращении с отходами производства и потребления. В ряде субъектов Российской Федерации вопросы о возмещении ущерба в судебном порядке вообще не ставятся.
Классификация отходов, осуществляемая в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утвержденным Приказом МПР России от 30 июля 2003 г. № 663, неэффективна. Действующий ФККО построен по иерархическому принципу и представляет собой весьма грубую форму классификации всего многообразия отходов, значительно уступающую классификации и кодированию отходов, приведенную в Межгосударственном стандарте ГОСТ 30775-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения». Этот стандарт гармонизирован в части разработки номенклатурного перечня отходов с соответствующим перечнем, действующим в странах ЕС, с учетом всех основных элементов системы кодификации отходов, действующей в странах ОЭСР, и ее расширение за счет внесения основных параметров статистического учета, а также опасных, ресурсных и технологических характеристик.
Сильно усложнена действующим законодательством процедура получения паспортов опасных отходов, что затрудняет предприятиям сдачу отходов на полигоны. Почти все федеральные предприятия в настоящее время являются филиалами юридических лиц, расположенных в Москве, и паспорта опасных отходов согласовываются по месту нахождения юридических лиц. Кроме того, согласование паспортов на отходы, класс опасности которых не определен в ФККО, практически невозможно провести без оплаты услуг фирм-посредников (50-60 тыс. руб./паспорт).
Действующая система лицензирования в области обращения с отходамипредусматривает, что при внедрении новой технологии по использованию и обезвреживанию отходов организация должна получать новую лицензию. Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов должно осуществляться только для тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют эту деятельность с целью получения прибыли и которые, как правило, осуществляют эту деятельность с отходами других природопользователей.
На государственном уровне не разработана стратегия управления отходами, нет механизмов решения таких задач, отсутствует научно обоснованная концепция решения проблем обращения с отходами, не используются методы программно-целевого планирования.
В Российской Федерации ответственность за решение проблемы обращения с отходами передана на уровень местного самоуправления, что резко обострило экологическую ситуацию. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления обязаны организовать всю деятельность по удалению отходов без наличия достаточных организационных, финансовых, технических и кадровых ресурсов. Стратегические решения по выбору способов обезвреживания отходов, проектированию и строительству соответствующих объектов требуют межмуниципальных согласований и, соответственно, могут быть приняты только органами власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления, в ряде случаев, не относят к своим полномочиям организацию транспортирования, размещения, использования, обезвреживания отходов производства и потребления.
Недостаточно эффективно используется право граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций на осуществление общественного экологического контроля.
Возникает необходимость в разработке новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления» на примере Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (новая редакция), принятого МПА СНГ, положения которого гармонизированы с директивами ЕС и нормативными документами ОЭСР.
В целях решения проблем нормативного правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления, создания экономически эффективных институциональных и организационных условий в области обращения с отходами, совершенствования управления отходами в Российской Федерации, сокращения образования отходов, развития малоотходных технологий, максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, усиления контроля за выполнением природоохранного законодательства в области обращения с отходами, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Координировать в установленном порядке разработку новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления» на примере Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (новая редакция) для государств-участников СНГ.
1.2. Принять в установленном порядке Федеральный закон «Технический регламент «О безопасности упаковки», предусмотрев последнюю стадию жизненного цикла упаковки - утилизацию.
1.3. Провести мониторинг законодательства в области обращения с отходами производства и потребления с целью гармонизации с нормами международного права.
2.Правительству Российской Федерации
2.1. Рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды, к компетенции которого отнести управление в области обращения с отходами.
2.2. Разработать государственную стратегию управления отходами производства и потребления.
2.3. Разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, предусматривающие:
- внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых и иных льгот для предприятий, занимающихся утилизацией отходов, внедряющих малоотходные и ресурсосберегающие технологии и наилучшие существующие технологии в области обращения с отходами;
- внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения размера налагаемого взыскания за несанкционированное размещение отходов и их открытое сжигание;
- внесение изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».
2.4. При разработке технических регламентов, устанавливающих требования, обеспечивающие безопасность продукции, предусматривать требования по утилизации продукции в конце жизненного цикла.
2.5. Принять меры по устранению последствий экологического вреда, нанесенного отходами предыдущей хозяйственной и военной деятельности.
2.6. Разработать и утвердить федеральную целевую программу «Охрана окружающей среды», предусмотрев в ней подпрограмму «Ресурсосбережение», учитывающую специфику обращения с отходами, требующими специального регулирования (биологическими, упаковочными, твердыми бытовыми отходами).
2.7. Разработать и утвердить нормативные правовые акты по процедурам государственной поддержки хозяйствующих субъектов, занятых в сфере обращения с отходами, а также осуществляющих внедрение малоотходных технологий.
2.8. Внести дополнение в Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 № 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" путём включения в перечень предприятия малого и среднего бизнеса, имеющие энергопринимающие устройства мощностью свыше 100 кВт и специализирующиеся на переработке и обезвреживании бытовых и промышленных отходов, либо использующих в производстве вторичное сырьё.
2.9. Разработать новый ФККО, предусмотрев гармонизацию с ГОСТ 30775-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения».
2.10. Разработать новую процедуру выдачи паспортов опасных отходов одновременно с выдачей лимита на размещение.
2.11. Упорядочить деятельность по ведению Реестра объектов размещения отходов.
2.12. Внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 29.08.2007 №545 «О внесении изменений в правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» в части процедуры участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по установлению лимитов на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно-допустимых вредных воздействий на окружающую среду в целях приведения в соответствие со статьей 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
2.13. Нормативно оформить полномочия субъектов Российской Федерации по созданию целевых экологических бюджетных фондов для финансирования создания инфраструктуры регионального значения по обращению с отходами.
2.14. Нормативно оформить обязательную маркировку материалов на деталях промышленной продукции для их идентификации в конце жизненного цикла.
2.15. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
2.15.1. Проработать и внести дополнения в Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 24.03.1993 № 190) в части расчета платы за размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства.
2.15.2. Проработать и внести изменения в Административный регламент Ростехнадзора по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, утвержденный Приказом Ростехнадзора от 20.09.2007 №643, в части установления лимитов на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства.
2.15.3. Определить процедуру утверждения норм накопления ТБО с отнесением действий к полномочиям органов местного самоуправления.
2.15.4. Установить заявительный порядок (без оформления проектов нормативов образования и лимитов размещения отходов (ПНОЛРО) определения и получения лимитов на размещение отходов предприятиями малого и среднего бизнеса.
2.15.5. Определить (на уровне административного регламента) упрощенный порядок корректировки ПНОЛРО и лимитов на размещение отходов в связи с некоторыми изменениями производственного процесса.
2.15.6. Предусмотреть в нормативных правовых и методических актах, определяющих процедуры, связанные с накоплением отходов, срок накопления до 1 года вместо 6 месяцев (на срок формирования транспортной партии).
2.15.7. Предусмотреть в нормативных правовых и методических актах для вновь строящихся и расширяемых предприятий осуществление платы за негативное воздействие на окружающую среду без повышающего коэффициента по фактическим уровням воздействия в течение первых двух лет.
2.15.8. Определить в нормативных правовых и методических актах порядок применения понижающего коэффициента 0,3 при определении величины платы за хранение и размещение отходов.
2.15.9. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов с целью выявления дополнительных вторичных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.
2.15.10. Провести анализ и подготовить предложения по совершенствованию ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами.
2.15.11. Привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации деятельность в области лицензирования деятельности по обращению с отходами.
2.15.11. Ускорить разработку и принятие документов, регламентирующих порядок осуществления государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами, порядок установления лимитов на размещение отходов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также механизм передачи субъектам Российской Федерации упомянутых функций от территориальных органов Ростехнадзора.
2.15.12. В нормативных правовых и методических актах, определяющих порядок профессиональной подготовки по обращению с отходами, заменить формулировку «лица, допущенные к обращению с отходами» на формулировку «лица, ответственные за обращение с отходами в соответствии с приказом по предприятию».
2.15.13. Отменить процедуру установления классов опасности отходов, если вид отхода внесен в Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО).
2.15.14. Обеспечить открытость информации и методическое единство деятельность организаций, имеющих лицензии на обращение с отходами.
2.16. Министерству обороны Российской Федерации:
Принять дополнительные меры по решению проблемы утилизации химического оружия и утративших срок годности взрывчатых веществ.
2.17. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службе:
При формировании федерального бюджета на 2011 и последующие годы предусмотреть государственную поддержку деятельности в области обращения с отходами, внедрения малоотходных и ресурсосберегающих технологий в виде предоставления инвестиционного налогового кредита и возможности дотирования процентных ставок по кредитам, выданным на реализацию инвестиционных проектов.
2.18. Министерству иностранных дел Российской Федерации:
Провести анализ, выявить терминологические несоответствия в официальных русских переводах международных документов (Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и др.) и привести их в соответствие с принятой в Российской Федерации терминологией в области обращения с отходами.
2.19. Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службой:
Разработать меры по утилизации лекарственных средств, наркотических средств и психотропных веществ, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.
2.20. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
2.20.1. Разработать дополнительные меры по утилизации утративших срок годности пестицидов и других удобрений, средств защиты растений, утративших срок годности лекарственных препаратов для животных сельскохозяйственного назначения.
2.20.2. Обеспечить действенный контроль за выполнением требований ветеринарно-санитарных правил о проведении не менее 2 раз в год проверок состояния скотомогильников, постановку скотомогильников на учет и меры по возмещению причиненного нарушениями ущерба.
2.21. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Федеральной службой по тарифам:
Предусмотреть установление льготных тарифов на перевозку отходов к объектам по их вовлечению в хозяйственный оборот.
2.22. Министерству образования и науки Российской Федерации:
2.22.1. Разработать для высших учебных заведений специализированные учебные пособия по обращению с отходами производства и потребления, с учетом имеющихся справочных рекомендательных документов Европейского Союза о наилучших доступных технологиях в области обращения с отходами.
2.22.2. Обеспечить введение экологии как мировоззренческой дисциплины в учебные программы среднего и высшего образования.
2.22.3. Предусмотреть в нормативных правовых актах, регулирующих прохождение государственной службы, специальную экологическую подготовку в качестве обязательного профессионального требования к лицам, ответственным за принятие экологически значимых решений.
2.23. Федеральной службе по техническому регулированию и метрологии:
Активизировать работу по гармонизации российских и международных стандартов в области менеджмента отходов и ресурсосбережения.
2.24. Федеральной службе государственной статистики:
Усовершенствовать формы федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления, в т.ч. ведение статистического наблюдения за упаковкой и упаковочными отходами.
3. ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» Министерства регионального развития Российской Федерации:
Разработать новую редакцию Федерального закона «Об отходах производства и потребления» на примере Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (новая редакция) для государств-участников СНГ и внести ее на рассмотрение в установленном порядке.
4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
4.1. Обеспечить экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей, используя платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, создание рынка экологических услуг и т.д.
4.2. Обеспечить государственный заказ на продукцию из вторичного сырья.
4.3. Законодательно закрепить в бюджетах субъектов Российской Федерации целевые расходные статьи финансирования мероприятий по совершенствованию механизмов обращения с отходами производства и потребления для муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.
4.4. Разработать и принять программы формирования экологической культуры.
4.5. Оказывать поддержку средствам массовой информации, освещающим экологические вопросы, в том числе размещая в них социальную рекламу по бережному отношению природе и энергосбережению.
5. Институтам гражданского общества:
Считать развитие экологического движения приоритетным направлением в своей деятельности, взяв за основу различные формы общественного контроля (общественная инспекция, общественные советы, общественная экологическая экспертиза и др.).
Первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды Н.П.ЧУРКИН |
Председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике В.Г.ЗАВАДНИКОВ |
Председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления С.М.КИРИЧУК |
