Экономические и налоговые механизмы управления отходами производства и потребления в Московской области

Опубликовано Редактор 22-10-2005 (7428 прочтений)

Комплексная схема размещения объектов сбора, переработки и обезвреживания отходов на территории Московской области будет разрабатываться в соответствии с Генеральным планом развития Московской области, учитывающим эколого-градостроительного каркас Московской области, а также уровень развития промышленности Московской области и ее потенциал.

Территория Московской области характеризуется высокой степенью урбанизации, развитой транспортной инфраструктурой с более чем тремя тысячами промышленных предприятий различных отраслей. На Московскую область и Москву приходится 25% валового внутреннего продукта России. Общими являются водные ресурсы, транспортные магистрали, а также проблемы управления отходами. Кроме того, в городе и области находятся ведущие научные центры России, что делает регион базовым в научно-техническом развитии.

На протяжении последних 10-15 лет в Московской области (а также и в Москве) отмечается устойчивая тенденция роста объемов образования отходов производства и потребления. Среднегодовой прирост составляет примерно 3%. Характерной особенностью ситуации с отходами в Московской области является почти полное отсутствие объектов индустриальной переработки и обезвреживания отходов, и поэтому осуществляется их стопроцентное захоронение. По официальным данным, в Московской области ежегодно образуется около 20 млн. тонн промышленных отходов (включая осадки сточных вод и отходы строительства и сноса), более 4 млн. тонн твердых бытовых отходов, 2 млн. тонн сельскохозяйственных отходов.

Образование твердых бытовых отходов в Московской области

Ежегодно в Москве в жилом секторе образуется более 2 млн. тонн твердых бытовых отходов (ТБО) и 655 тыс. тонн крупногабаритного мусора (КГМ), более 1 млн. тонн ТБО в нежилом секторе, свыше 2 млн. тонн отходов строительства и сноса, 230 тыс. тонн медицинских отходов, 3, 2 млн. тонн отходов производства, объем загрязненных строительных грунтов составляет 6 млн. тонн, а осадков очистных сооружений 3, 5 млн. тонн. Итого в городе образуется более 18 млн. тонн отходов. Средний прирост объемов образования различных видов отходов на протяжении последних 10-15 лет достаточно устойчивый и составляет 3-4% в год. При таких темпах общий объем образования всех видов отходов в городе достигнет 22 млн. тонн в 2010 г. Доля промышленной переработки отходов потребления в Москве не превышает 10%, а вся остальная масса отходов завершает свой жизненный цикл на подмосковных полигонах.

Итого в городе вместе с областью ежегодно образуется около 40 млн. тонн различных отходов, что составляет 75% от общего количества образования всех видов отходов в такой промышленно развитой стране, как Нидерланды (55 млн. тонн) население которой составляет 16 млн. человек, т.е. равно населению Московского региона. Но в Нидерландах к настоящему времени 77% всех отходов подвергается утилизации в форме вторичного использования и рециклинга. Доля полигонного захоронения не превышает 10%. Кстати, в Нидерландах на охрану окружающей среды ежегодно тратится 10 млрд. евро, из которых на управление отходами приходится 4,1 млрд. евро (41%).

Областная Концепция по обращению с отходами

3 марта 2005 года Московская областная Дума своим решением № 6/131 одобрила Концепцию проекта областной целевой программы "Обращение с отходами производства и потребления в Московской области".

Целями Программы являются: разработка и реализация комплекса мер, направленных на уменьшение образования отходов, увеличение объемов использования отходов в качестве вторичного сырья, привлечение инвестиций в экономику Московской области, создание дополнительных рабочих мест, обеспечение экологически безопасного хранения, переработки и уничтожения отходов, проведение рекультивации и санации территорий, занятых отработанными свалками ТБО, ликвидация накопленных промышленных отходов, представляющих опасность для окружающей среды и здоровья человека.

Предполагается при разработке стратегии управления отходами Московской области использовать хорошо зарекомендовавший себя в странах ЕС принцип: "нельзя сжигать то, что можно переработать, и нельзя депонировать то, что можно сжечь".

В соответствии с принятым подходом в области следует построить 40 мусоросортировочных станций для сортировки твердых бытовых и приравненных к ним отходов. Опыт Санкт-Петербурга и ряда городов Украины свидетельствует о том, что в бытовых отходах можно отбирать не менее 50% ценных фракций (бумага, картон, стекло, пластмассы, текстиль, черные и цветные металлы). Стоимость одной такой станции производительностью 100 тыс. тонн в год составляет 2 млн. долл. США, а всего потребуется 80 млн. долл. США.

Хвосты от мусоросортировочных станций с добавкой ряда фракций с высокой теплотворной способностью (типа автомобильных шин, некоторых видов пластмасс, нефтешламов) можно сжигать на установке газификации, разработанной в филиале Института химической физики РАН в г. Черноголовка с годовой производительностью 100 тыс. тонн. Для области потребуется 20 таких установок с общей стоимостью 400 млн. долл. США. Общая суммарная генерируемая электрическая мощность составит не менее 140 Мвт. Стоимость выработанной электроэнергии составит 1.1 млрд. рублей в год. При этом следует учесть, что в данном случае будет использоваться альтернативный источник энергии, замещающий ископаемое топливо, что соответствует духу Киотского протокола.

Газификация отходов

Газификацию осуществляют в реакторе-газификаторе шахтного типа при реализации сверхадиабатического режима горения в "плотном" слое. Специфической особенностью данного процесса является такая его организация, что выделяющееся при горении тепло не выводится из реактора, а концентрируется в зоне газификации и используется на получение водорода из воды и частично окиси углерода из углеродосодержащих соединений.

Разработанная технология переработки отходов отличается применением схемы процесса, обеспечивающей наиболее высокую энергетическую эффективность по сравнению с любыми альтернативными технологиями. Подобная схема организации процесса и достигаемая оптимизация сверхадиабатического режима газификации позволяет в принципе обеспечить КПД преобразования энергии превышающий 95%. Значительное увеличение энергетической эффективности по сравнению с известными технологиями газификации открывает перспективы использования технологии для газификации низкосортных, в частности высокозольных топлив и отходов.

Предлагаемая технология позволяет повысить энергетическую эффективность и экологическую безопасность производств по переработке отходов.

Срок окупаемости проекта составляет 5,2 года. Учитывая, что внутренняя норма доходности составляет 30%, а также слабую зависимость от локальных колебаний рыночной ситуации в стране и непредвиденных административных проблем, этот проект является привлекательным для инвестирования в современных условиях и имеет минимальный инвестиционный риск.

Утилизация крупногабаритного мусора

Не менее 60-70% утильных фракций содержится в крупногабаритном мусоре, в состав которого входят и предметы домашнего обихода, содержащие, в том числе, и ценные цветные металлы, включая медь. Сбор и утилизация крупногабаритного мусора должны стать отдельным компонентом управления отходами производства и потребления. Для утилизации этого вида отходов целесообразно привлечение предприятий электротехнической и электронной промышленности, базирующихся в Московской области.

По грубой оценке, за счет утилизации 1 КГМ выручка должна составить, минимум, 100 долл. США, что в пересчете на 1 млн. тонн даст 100 млн. долл. США.

Биологическая утилизация органических отходов

До 30% в составе ТБО приходится на органическую пищевую фракцию, которую целесообразно или компостировать, или подвергать анаэробному сбраживанию с получением биогаза, который можно также использовать в качестве альтернативного источника топлива, что эквивалентно 70 МВт электрической мощности. В пересчете на выработанную электроэнергию это составит 0,55 млрд. рублей в год. Общее количество этой фракции составляет 1,2 млн. тонн, что эквивалентно 6 мусоросжигательным заводам с производительностью 200 тыс. тонн в год. С учетом запрета на депонирование на полигонах органической фракции отходов, который введен в странах ЕС, целесообразно проводить такую политику и в Московской области. Использование органической фракции в качестве топлива гораздо привлекательнее, чем полигонное депонирование и также способствует снижению парникового эффекта.

Источники финансирования программы утилизации отходов

Откуда могут появиться средства на реализацию такой программы?

3 марта Правительство РФ рассматривало вопрос "О совершенствовании системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду"и было отмечено следующее.

Анализ, проведенный Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, свидетельствует о том, что плата за негативное воздействие на окружающую среду с учетом даже штрафных санкций составляет сотые доли процента в затратах и десятые доли процента от прибыли предприятий.

Не совершенствовавшаяся длительное время система экологических платежей за размещение отходов, основанная на практике полигонного депонирования с низким уровнем природоохранных мероприятий, имевшим место в 1992 г., привела к следующему:

размеры ставок платежей не повышались;
применяемые коэффициенты индексации не учитывали темпы роста инфляции, и в настоящее время они в 3-4 раза меньше, чем фактический размер вреда, нанесенного окружающей среде, определенный в соответствии с требованиями Федерального закона от 10.01.02 № 7 "Об охране окружающей среды";
утрачен целевой характер использования средств, поступающих в бюджеты различного уровня платы за загрязнение окружающей среды, на реализацию природоохранных мероприятий.

Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору предложен новый подход к совершенствованию системы экологических платежей.

Для экономического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий в условиях рыночных отношений размер платы за негативное воздействие на окружающую среду должен отражать необходимые затраты на устранение этих воздействий, то есть носить компенсационный характер.

Средства, поступающие в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду с объектов федерального государственного экологического контроля, распределяются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. С объектов, подлежащих региональному государственному экологическому контролю, плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисляются в бюджеты соответствующих субъектов РФ. При этом решение текущих экологических проблем производится за счет собственных средств предприятий, муниципальных и региональных бюджетов. Федеральные средства должны использоваться для поддержки межрегиональных экологических программ, а также на ликвидацию накопленного экологического дефицита.

На упомянутом заседании Правительства принято решение представить в Правительство РФ до 1 июля 2005 г. проект Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". В этой связи можно было бы вернуться к старой идее, не нашедшей применения в нашем законодательстве. Это введение вместо платежей за размещение отходов ввести платежи за образование отходов. В таком случае для предприятия может оказаться выгодным избегать или уменьшать образование отходов вместо дальнейшего обращения с ними. Причем, в случае утилизации отходов на этом же предприятии размер платежей можно снизить. Это система замкнутого цикла производства, существующая в промышленно развитых странах, впервые введенная в Германии.

При расчете нормативов платежей целесообразно учитывать структуру использования платежей за загрязнение природной среды: мероприятия природоохранного значения, требующие капитальных вложений; научно-исследовательские и проектные работы природоохранного назначения; финансирование деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей среды; стоимость ввода единицы мощностей природоохранного назначения за базовый и расчетный периоды.

В число предложений по усовершенствованию администрированию платежей входит предоставление права субъектам РФ, исходя из экологической ситуации, расширять перечень загрязняющих веществ и устанавливать по ним региональные ставки платы.

Полномочия субъектов Российской Федерации

Возобновление законных полномочий субъектов Российской Федерации в части разработки и реализации законов и иных нормативных правовых актов в сфере обращения с отходами, осуществление государственного экологического контроля за объектами хозяйственной и иной деятельности, а также ведение учета объектов и источников негативного воздействия и права предъявлять риск о возмещении вреда окружающей среде создаст необходимые условия рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что соответствует требованиям статьи 72 Конституции Российской Федерации и находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Здесь было бы целесообразно дополнить полномочия субъектов федерации установлением повышающих коэффициентов к ставкам платежей и дифференцированных ставок платежей к нормативам платы за размещение отходов производства и потребления, являющихся вторичными ресурсами, с учетом специфики региона. Это будет стимулировать природопользователей к вовлечению вторичных ресурсов в производственный цикл.

С целью стимулирования участия предпринимателей в использовании отходов в качестве вторичного сырья в рамках программы предусматривается:

на региональном уровне:

разработать систему льготного налогообложения для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами в части региональных налогов;
разработать схему предоставления государственного заказа на продукцию,получаемую с использованием отходов (вторичного сырья);
разработать и законодательно закрепить схему взаимодействия органовгосударственной власти Москвы и Московской области в сфере обращения с отходами;

на муниципальном уровне:

разработать систему льготного налогообложения для юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами в части местных налогов;
разработать и утвердить "Схему санитарной очистки от отходов" для каждого муниципального образования в целях приведения в соответствие с законодательством;
разработать и утвердить порядок ведения автоматизированного учета и контроля образования, хранения, транспортировки, утилизации и переработки ТБО и отходов производства;
разработать и утвердить порядок осуществления раздельного сбора отходов ипереработки вторичных материалов (бумага, стекло, пластик и т. д.);
разработать и утвердить порядок сбора, временного хранения, транспортировки,обезвреживания и размещения отходов разных видов.

Сказанное выше закладывает финансовые основы стратегии управления отходами в Московской области. Даже в условиях нормативов платы за размещение отходов производства и потребления, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 12.06.03 № 344, общий объем платежей, приходящихся на область, должен составить примерно 8 млрд. руб. в год. При этом необходимо, чтобы платежи осуществлялись в месте нанесения ущерба окружающей среде, т.е. на подмосковных полигонах, а не в месте регистрации природопользователя.

Кроме этого платежи населения составляют примерно 1.4 млрд. рублей в год.

Расходы на захоронение отходов

Следует отметить, что нынешние нормативы платы за размещение отходов производства и потребления (отходов IV класса опасности), составляющие 248,4 руб. за тонну, а с учетом повышающего коэффициента 1,6 для центрального экономического района РФ платежи составят всего 400 руб. за тонну. Для сравнения, тариф на сжигание 1 тонны отходов на московских мусоросжигательных заводах составляет 1600 руб. т.е. в 4 раза выше. Тем самым, сжигание экономически совершенно не привлекательно.

В странах ЕС практикуется такая политика, которая приводит к выравниванию тарифов полигонного депонирования с альтернативными видами переработки. В ряде стран, например, в Дании и Нидерландах, вводится специальный полигонный налог, благодаря чему тарифы на депонирование и другие виды обращения с отходами выравниваются.

В докладе не отражена ситуация с промышленными отходами, поскольку в рамках ответственности производителя, которую следовало бы закрепить в виде отдельного Федерального закона, работы по их утилизации ложатся на производителей.

Стимулирование переработки отходов

На прошедшей недавно в Харькове II Международной конференции "Сотрудничество для решения проблемы отходов" Киевский национальный университет им. Т. Шевченко предложил для повышения эффективности применения новейших экономических мер создать отдельный независимый внебюджетный фонд, т.е. фонд управления отходами, целью которого является оказание финансовой помощи предприятиям по улучшению системы управления отходов. Источником наполнения такого фонда могут стать частично средства от налогов на образование отходов, на опасные отходы, средства от реализации вторичного сырья. Эта идея заслуживает серьезного рассмотрения в Московской области.

В заключение следует отметить, что в ближайшее время в Московской области планируется создание Управления по обращению с отходами производства и потребления, отвечающего за сферу обращения с отходами, на который будут возложены обязанности по созданию единой системы комплексного управления отходами производства и потребления и основными полномочиями которого станут:

реализация скоординированной с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти Московской области экологической политики в сфере обращения с отходами;
осуществление координации деятельности в сфере обращения с отходами органов государственной власти Московской области;
осуществление взаимодействия с органами государственной власти иных субъектов Российской Федерации, в том числе с городом Москвой, по вопросам обращения с отходами;
осуществление взаимодействия с юридическими лицами, с предприятиями малого, среднего и крупного бизнеса, с целью ориентации их на предотвращение образования отходов и максимального вовлечения их в хозяйственный оборот, развития чистых производств;
использование рыночных сил для создания индустрии переработки отходов производства и потребления и формирование спроса на продукцию, изготовленную из отходов;
разработка предложений по государственной поддержке производств, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами и способствующих созданию новых рабочих мест;
оказание органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области методической и методологической поддержки по вопросам реализации экологической политики в сфере обращения с отходами на территории Московской области;
установление муниципальным образованиям Московской области экономически обоснованных количественных показателей по снижению объемов захоронения отходов и вовлечению их в хозяйственный оборот. Утверждение перечня отходов, рекомендуемых для вторичного использования, его периодическая корректировка;
на основании соглашений органов государственной власти Московской области с федеральными органами исполнительной власти, участие в организации информационного банка данных по обращению с отходами на территории Московской области;
организация разработки и контроль за исполнением областных целевых программ Московской области по обращению с отходами производства и потребления;
в соответствии с представленными полномочиями осуществление права акционера открытых акционерных обществ в сфере обращения с отходами;
разработка и утверждение типовой формы договора на комплексное природопользование;
определение мер экономического стимулирования, способствующих максимальной утилизации и рециклингу отходов;
администрирование, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Это будет аналог украинской государственной компании "Укрэкокомресурсы", которая, в свою очередь, копирует французскую организацию АОЕМЕ (Агентство по управлению окружающей средой и энергией).

За последние 10 лет во Франции решение проблемы отходов, включая муниципальные, взяло на себя это Агентство. Во Франции в год на одного жителя образуется 343 кг ТБО, что очень близко к данным для Московского региона. Затраты на управление муниципальными отходами за 10 лет удалось снизить в 2 раза, и в настоящее время они составляют 75 ? в год на человека. В отрасли сбора, переработки и утилизации отходов количество рабочих мест в течение 10 лет возросло в 73 раза, и в настоящее время система управления муниципальными отходами дает вклад в размере 2% ВВП страны.

Это не утопия и для России. Достаточно сказать, что по данным журнала "Эксперт" за сентябрь 2003 г., в Свердловской области доход от переработки только отходов горно-рудной промышленности составил свыше 8 млрд. руб. за 2002 г.

ЗАХАРОВ Сергей Александрович
Депутат Московской областной Думы