Кто должен расплатиться за ТБО от жилфонда?

На страницах журнала (№ 2, 2009) мы уже пытались разобраться, кто обязан вносить в бюджет плату за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), оказываемое размещением отходов населения, – управляющие организации (ТСЖ), мусоровывозящие предприятия, муниципалитет или полигон? Однозначного ответа на этот вопрос нет по сей день. Причиной нашей очередной попытки выяснить истину является Постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561/08, развернувшее на 180 градусов судебную практику по определению плательщика экосбора за размещение отходов.

То, что законы в России оставляют такое впечатление, будто их принимали не совсем вменяемые люди, стало уже общим местом и никого не удивляет. Все махнули рукой. Законодатели в столицах живут собственной жизнью, которая никак не пересекается с нашей. Одним из узких мест, никак толком не регулируемых законодательством, является утилизация бытового мусора.

Кто обязан вносить в бюджет плату за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), оказываемое размещением отходов населения, - управляющие организации (ТСЖ), мусоровывозящие предприятия, муниципалитет или полигон? Однозначного ответа на этот вопрос нет по сей день. Причиной очередной попытки выяснить истину является Постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 N 14561/08, развернувшее на 180 градусов судебную практику по определению плательщика экосбора за размещение отходов. 

Суть спора, который в итоге разрешил Президиум ВАС в Постановлении от 17.03.2009 N 14561/08 (далее - Постановление N 14561/08), в следующем. На основании информации, поступившей от управления Ростехнадзора (далее - РТН), прокурором было вынесено постановление о возбуждении в отношении ООО "Х" дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.41 КоАП РФ, - невнесение в установленные сроки платы за НВОС. В постановлении было отмечено, что в 2007 году общество осуществляло деятельность, в результате которой образуются отходы, относящиеся к I-III классам опасности, размещение которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду. По итогам рассмотрения дела об административном правонарушении РТН вынес постановление, в котором ООО "Х" было признано виновным в совершении указанного административного правонарушения и ему было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Общество обратилось в Арбитражный суд ..

Согласно ст. 1, 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) негативным воздействием на окружающую среду признается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Негативное воздействие на окружающую среду является платным. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, который распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих на территории РФ любые виды деятельности, связанные с природопользованием.

Президиум ВАС указал, что обязанность по внесению платы за НВОС возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды.

Президиум ВАС указал: административный орган привлек общество к ответственности при отсутствии надлежащих доказательств, с нарушением положений КоАП РФ, содержащих требования о всестороннем, полном и объективном рассмотрении дела. Исходя из изложенного, он отменил решение суда первой инстанции, удовлетворил заявленное требование общества, признал незаконным и отменил постановление РТН о привлечении общества к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ.

Что дает позиция Президиума ВАС предприятиям ЖКХ?

Несмотря на то что в Постановлении N 14561/08 нет ни слова ни о деятельности коммунальных предприятий, ни об отходах населения, а истец по делу - представитель офисного бизнеса, выводы, сделанные в нем, касаются всех без исключения организаций.

В первую очередь отметим, что Постановление N 14561/08 было опубликовано на официальном сайте ВАС (www.arbitr.ru) 24.09.2009. С этого момента практика применения законодательства, на положениях которого основано данное постановление, считается определенной для арбитражных судов (Постановление Пленума ВАС РФ от 23.07.2009 N 62). То есть, принимая решение или вынося постановление по делу со схожими обстоятельствами, судьи должны учитывать Постановление N 14561/08. Кроме того, согласно ст. 309 АПК РФ судебный акт, вступивший в законную силу, может быть пересмотрен арбитражным судом, его принявшим, по вновь открывшимся обстоятельствам. В пункте 5.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 N 17 разъяснено, что по этому основанию может быть пересмотрен судебный акт, оспариваемый заявителем в порядке надзора и основанный на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена ВАС в постановлениях Пленума ВАС или Президиума ВАС, в том числе принятых по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора.

Решения в пользу предприятий

Между тем на данный момент пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам (в связи с новой трактовкой субъекта, занимающегося размещением отходов) добились уже многие коммунальные предприятия. Пример - Постановление ФАС СЗО от 11.05.2010 N А21-228/2009. МУП "Управляющая компания "Х" прошло все круги судебных разбирательств (суд первой, апелляционной и кассационной инстанций), пытаясь доказать, что, занимаясь управлением жилым и нежилым фондом и заключая договоры возмездного оказания услуг по вывозу, приему, складированию ТБО, образовавшихся от жизнедеятельности населения, оно не размещает отходы производства и потребления. 

Однако все три инстанции признали: управляющая организация осуществляет деятельность по размещению отходов производства и потребления. А поскольку МУП не вносило плату за размещение отходов (с IV квартала 2005 года по II квартал 2008 года), у него образовалась задолженность, по подсчетам РТН - более 13,5 млн. руб. (постановлением апелляционного суда задолженность взыскана с предприятия в полном объеме).

Рассмотрев кассационную жалобу МУП, ФАС СЗО признал ее подлежащей удовлетворению. Как отметили арбитры, Президиумом ВАС в Постановлении N 14561/08 определена правовая позиция по вопросу о субъектах, которые в силу Закона об охране окружающей среды могут признаваться плательщиками платы за НВОС, а также дано толкование норм Закона об отходах в части размещения отходов. Деятельность по размещению отходов производства и потребления носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. В процессе ведения уставной деятельности МУП (управляющая организация) собирает в контейнеры образовавшиеся от жизнедеятельности населения твердые коммунальные отходы, которые транспортируются на полигон ТБО и размещаются там третьими лицами в соответствии с договорами возмездного оказания услуг по вывозу, приему, складированию ТБО.

Доказательств того, что предприятие занималось размещением отходов производства и потребления в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах, в материалах дела не имеется. Учитывая изложенное, ФАС СЗО отменил Определение Тринадцатого арбитражного суда от 09.03.2010 N А21-228/2009, которым предприятию было отказано в удовлетворении заявления о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам, и направил дело МУП на новое рассмотрение в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Приведем ряд аналогичных примеров

Постановление ФАС СЗО от 24.05.2010 N Ф07-3836/10: муниципальному учреждению "С" был передан в оперативное управление муниципальный жилищный фонд городского округа. Для организации вывоза ТБО от населения городского округа МУ заключило с МУП "К" договор, согласно которому МУП приняло на себя обязательства по вывозу ТБО с территории округа, уборке контейнерных площадок, а МУ "С" обязалось осуществлять контроль и приемку выполненных работ, производить их оплату. РТН направил МУ требование о внесении платы за НВОС, оказанное размещением отходов населения, за 2007 год (более 12 млн. руб.). Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2010 N 13АП-11294/2009 требования РТН были удовлетворены. При этом суд исходил из того, что предприятие, оказывая гражданам ЖКУ, заключает договоры по вывозу отходов, образовавшихся на территории обслуживаемого жилищного фонда, как лицо, ответственное за территорию, на которой данные отходы находятся, и, как следствие, является собственником указанных отходов и, соответственно, лицом, обязанным вносить в бюджет плату за загрязнение окружающей среды этими отходами. 

Отменяя данное постановление и направляя дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции, ФАС СЗО отметил, что апелляционный суд не учел позицию, изложенную в Постановлении N 14561/08. При новом рассмотрении суду первой инстанции надлежит исследовать, занималось ли МУ размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах, и вынести законное и обоснованное решение.

Постановление ФАС СЗО от 13.05.2010 N Ф07-4432/10: РТН насчитал плату за размещение отходов населения (за II, III и IV кварталы 2008 года - около 700 тыс. руб.) предприятию, управляющему жилфондом и организовавшему вывоз коммунальных отходов посредством заключения договора со сторонней организацией, которая, в свою очередь, сдавала отходы на полигон. Суды трех инстанций, рассматривавших дело, отказались удовлетворить требования РТН о взыскании с предприятия платы за НВОС, отметив, что в деле отсутствуют доказательства того, что предприятие занималось размещением отходов, напротив, уставом подтверждается, что его деятельность носила организационный, управленческий, контрольный характер и не связана с загрязнением окружающей среды. Судьи отвергли доводы РТН о том, что предприятие является собственником ТБО населения или организацией, обязанной вносить плату за собственника. 

Кстати, признавая несостоятельным довод РТН о переходе права собственности на отходы от населения к предприятию, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (Постановление от 17.02.2010 N 13АП-12376/2009) привел аргумент, заслуживающий, по нашему мнению, внимания. Он указал, что, оплачивая тариф за вывоз мусора, население фактически оплачивает сбор отходов и их транспортировку до места размещения, а следовательно, переход права собственности если и возможен, то только в месте размещения отходов, то есть на полигоне. 

И еще один немаловажный момент: рассматривая данное дело, суды всех инстанций признали, что деятельностью по размещению отходов занимался полигон, что усматривается из его устава, лицензии, выданной ему РТН, лимитов на размещение отходов, в которые включены в том числе отходы от жилищ.

Есть в арбитражной практике и примеры побед РТН. Посмотрим, почему судьи согласились с наличием у предприятий обязанности вносить плату за размещение отходов жилфонда.

Постановление ФАС УО от 12.04.2010 N Ф09-2352/10-С1: предприятие оказывало населению и организациям всех форм собственности услуги по вывозу жидких и твердых бытовых отходов, транспортировке и переработке мусора. В 2009 году оно представило в РТН откорректированные расчеты платы за НВОС за 2008 год. В них не фигурировало размещение отходов от жилфонда в объеме 57 000 т - предприятие отказалось вносить плату за размещение отходов населения. В итоге РТН обратился в суд. Суды трех инстанций, в том числе ФАС УО, встали на сторону РТН, то есть признали предприятие субъектом, обязанным вносить в бюджет плату за размещение отходов жилищ. Однако при вынесении судебных актов было принято во внимание, что, во-первых, предприятию утвержден лимит на размещение отходов на специализированном полигоне ТБО, во-вторых, согласно представленным предприятием в РТН статистическим отчетам за 2008 год (форма 2-ТП (отходы)) в 2008 году им было размещено на собственном объекте 57 000 т отходов от жилых помещений. Иными словами, суд принял решение о взыскании платы за НВОС, учитывая тот факт, что предприятие является специализированной организацией, эксплуатирующей полигон ТБО.

Постановление ФАС СЗО от 30.06.2009 N А21-3160/2008: предприятие являлось правопреемником МУП по благоустройству, которое в спорный период осуществляло деятельность по сбору, транспортировке и размещению отходов, образовавшихся от населения. При этом по договорам МУП получало плату за захоронение отходов, в состав которой входили и экологические платежи, соответственно, обязанность по внесению в бюджет платы за НВОС, оказываемое размещением отходов населения, лежала на МУП.

Кроме того, уже есть прецеденты, когда предприятия, перечислившие плату за размещение отходов в бюджет, выиграли судебные иски об обязании РТН вернуть излишне внесенные платежи. Например, ФАС ПО в Постановлении от 17.03.2010 N А55-15472/2009 признал, что организация, у которой в процессе осуществления аудиторской деятельности образовывались канцелярские отходы и отходы, связанные с использованием оргтехники, вывозимые коммунальными предприятиями, не занималась размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности положениями Закона об отходах. Добровольное внесение организацией платежей за НВОС не может свидетельствовать об осуществлении ею деятельности, связанной с размещением отходов, и, следовательно, о возникновении обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду. В итоге ранее принятые судебные акты, обязывающие РТН вернуть экологическую плату, были оставлены без изменения.

Нужно иметь в виду: рассматривая заявления о пересмотре судебного акта (в котором сделан вывод, что коммунальное предприятие обязано вносить плату за размещение отходов населения) в порядке надзора, после принятия Постановления N 14561/08 коллегиальный состав судей ВАС вынесет определение об отказе в передаче дела в Президиум ВАС, однако укажет в нем на возможность пересмотра оспариваемого судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Правовую позицию Президиума ВАС, изложенную в Постановлении N 14561/08, обязаны учитывать суды апелляционной и кассационной инстанций при оценке наличия оснований для изменения или отмены обжалуемого акта (п. 5.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 N 17).

Таким образом, у коммунальных предприятий теперь есть все шансы доказать незаконность взыскания платы за размещение отходов населения, а также отходов, образуемых от собственной деятельности, в судебном порядке. Добиться отмены и изменения судебного акта организации не смогут лишь по тем делам, по которым утрачена возможность обращения с заявлением о пересмотре судебных актов в порядке надзора.

Напомним, с момента назначения администратором платы за НВОС РТН разъясняет (письма от 28.10.2008 N 14-07/6011, от 25.07.2007 N 04-09/1001), что лицом, размещающим отходы, является их собственник или лицо, осуществляющее их хранение и (или) захоронение в соответствии с договором о конечном размещении, заключенным с собственником отходов (договор, по условиям которого контрагент принимает на себя все обязанности по размещению отходов, расчету и внесению платы).
Простой договор о вывозе отходов специализированной организацией не освобождает собственника от обязанности вносить в бюджет плату за размещение отходов. 

То есть РТН выделяет два пути, позволяющие образователю отходов не вносить экологические платежи: первый - заключить договор о конечном размещении, которым предусмотрено внесение платы за размещение отходов контрагентом, второй - передать право собственности на отходы сторонней организации (тогда обязанность внести в бюджет плату за НВОС возникает у нее). 

Заключение

На протяжении нескольких лет РТН прилагает значительные усилия для взыскания платежей за НВОС, вызванное размещением отходов населения, с организаций, занимающихся сбором и вывозом отходов от жилищ, а не так давно взялся и за компании, управляющие жилфондом и заключающие договоры на вывоз мусора на полигон или свалку. 

Судебные иски о взыскании экологической платы предъявляются то к тем, то к другим. В итоге неясно, кого все-таки из указанного круга лиц сам РТН считает обязанным вносить платежи за загрязнение. Всех? Но это абсурдно, поскольку означает, что один и тот же объем отходов будет облагаться платой за НВОС несколько раз. 

Кроме того, непонятно, почему при условии, что право собственности на отходы от жилфонда, согласно разъяснениям самого же РТН, возникает у муниципального образования, вносить плату за НВОС должно коммунальное предприятие, занимающееся сбором и вывозом отходов или управляющее жилфондом? На наш взгляд, этот вывод совершенно нелогичен. Каким образом у управляющей компании, ТСЖ и тем более у мусоровывозящей организации возникает право собственности на отходы населения, если они не предпринимают никаких действий для приобретения этих отходов в собственность? В позиции РТН по поводу обложения платой за НВОС отходов от населения много неувязок.

В то же время точка зрения Президиума ВАС, высказанная в Постановлении N 14561/08, проста и логична: деятельность по размещению отходов осуществляют специализированные организации. Таковыми, конечно, следует считать компании, эксплуатирующие полигон. Особых сложностей в работу полигона следование данной позиции не привнесло бы. Ведь у полигона есть механизм компенсации экологических платежей в бюджет - достаточно включить экологическую составляющую в тарифы на оказываемые им услуги по размещению отходов.

Рассматриваемое постановление Президиума ВАС, к сожалению, не поставило точку в дискуссии по поводу определения плательщика экологического сбора: РТН продолжает настаивать на том, что плательщиком является собственник отходов. 

Тем не менее ситуация, связанная со взысканием экоплатежей за размещение отходов с организаций, управляющих жилфондом, и мусоровывозящих предприятий, вышла из-под контроля РТН. Сложившаяся после опубликования Постановления N 14561/08 арбитражная практика свидетельствует о том, что многим из таких компаний удалось "отбиться" от взыскания платы за НВОС, тогда как раньше судьи чаще занимали сторону РТН. Шансы тех организаций, которые судятся или намерены судиться с РТН по поводу платы за размещение отходов от жилфонда, многократно увеличились. Кроме того, появилась возможность вернуть из бюджета уже внесенные суммы платы за размещение отходов населения и отходов от собственной деятельности, которые, как теперь выяснилось, организации не размещали.