Правила обращения с твердыми бытовыми отходами для предприятий жилищно-коммунального хозяйства

Мы уже рассказывали читателям, как рассчитывается плата за размещение отходов для специализированных организаций ЖКХ [1] и как получить льготу по плате в части, приходящейся на размещение отходов населения. Прошло достаточно много времени, появились новые нормативные документы, разъяснения уполномоченных органов, накопилась разнообразная арбитражная практика. В статье мы уделим внимание основным вопросам, которые волнуют наших читателей.

Разрешающая документация

В первую очередь напомним предприятиям ЖКХ, какая экологическая документация должна быть в их распоряжении.

В соответствии с п. 4 Правил [2] юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами, на основании методических указаний, утверждаемых Ростехнадзором, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют эти проекты на утверждение в территориальные органы Ростехнадзора. Для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение юридические лица представляют в Ростехнадзор пакет документов, перечисленных в п. 7 Правил. Помимо заявления, содержащего сведения о заявителе, это проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и копия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Лицензия на обращение с отходами

Согласно пп. 74 п. 1 ст. 17 Закона № 128-ФЗ[3] лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, то есть по обращению с отходами, за исключением их образования.

Минэкономразвития в Письме от 14.05.2007 № Д05-1605 разъяснило: лицензированию подлежит деятельность специализированных организаций, которые осуществляют сбор, использование, обезвреживание, транспортировку, размещение опасных отходов. Хозяйствующие субъекты, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, получать лицензию не обязаны. Информация о номере лицензии, сроке ее действия, а также об органе, выдавшем эту лицензию, должна предоставляться потребителям услуг по вывозу ТБО (п. 3. Постановления Правительства № 155 [4] ).

Лицензия единая на все виды деятельности (сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, размещение), но конкретный вид деятельности, на который она выдана предприятию, указывается в выписке из реестра к лицензии. Основной документ, регламентирующий порядок выдачи лицензии, утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 № 524 . В нем определены лицензирующие органы и их функции, стандартный пакет документов, предъявляемых в лицензирующие органы соискателем, а также порядок надзора за соблюдением предприятием лицензионных условий. Основополагающий момент для получения лицензии – положительное заключение экологической экспертизы. Проводит ее региональный орган Ростехнадзора в порядке, установленном п. 2 Регламента проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного Приказом Госком-экологии РФ от 17.06.1997 № 280 . На практике экспертиза длится 2 – 3 месяца, а процедура получения лицензии занимает около 6 месяцев. Правда, срок ее действия – 5 лет.

Паспорт опасных отходов

В соответствии с п. 3 ст. 14 Закона № 89-ФЗ [5] на опасные отходы должен быть составлен паспорт на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности [6]. Паспорт оформляется для отходов:

• I – IV класса опасности для окружающей природной среды;
• V класса опасности, обладающих опасными свойствами (токсичность, пожароопасность, взрывоопасность, высокая реакционная способность, содержание возбудителей инфекционных болезней) (п. 2 Приказа МПР РФ от 02.12.2002 № 785 «Об утверждении паспорта опасного отхода» ).

В ФККО[7] опасные свойства отхода кодируют 11-я и 12-я цифры тринадцатизначного кода отхода, а последняя цифра обозначает класс опасности. Код инертного отхода, то есть не обладающего опасными свойствами, заканчивается на 99 5 (например, 57102902 01 99 5 – отходы полиэтилена в виде пленки, V класса опасности, не имеет опасных свойств). Если соответствующий отход V класса опасности, не обладающий опасными свойствами, назван в ФККО, то паспорт на него оформлять не нужно.

Для отходов, отсутствующих в ФККО, класс опасности может быть также установлен в соответствии с п. 3 Приказа № 511 [8] расчетным или экспериментальным методом лицом, у которого они образовались. Определение класса опасности отходов осуществляется аккредитованными для данного вида работ организациями (п. 2.3 СанПин 2.1.7.1386-03 [9]). Расчетный метод применяется, если известен качественный и количественный состав отхода и в литературных источниках имеются необходимые сведения для определения показателей опасности компонентов отхода. В противном случае определение класса опасности проводится экспериментально (п. 2.5 СанПин 2.1.7.1386-03).

В случае отнесения отхода расчетным путем к V классу опасности (практически неопасные) требуется подтверждение этого экспериментальным методом. При отсутствии подтверждения отходы могут быть отнесены к IV классу опасности (малоопасные). Согласно п. 15 указанного документа экспериментальный метод отнесения отходов к классу опасности применяется в специализированных аккредитованных для этих целей лабораториях.

Материалы об отнесении отхода к конкретному классу опасности передаются на рассмотрение Ростехнадзора, при подтверждении класса опасности отхода этот орган оформляет и выдает свидетельство о классе опасности отхода для окружающей природной среды и согласовывает паспорта опасных отходов. Порядок паспортизации отходов установлен Приказом Ростехнадзора от 15.08.2007 № 570 .

Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР)

В силу п. 3 ст. 18 Закона № 89-ФЗ юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разрабатывают ПНООЛР.

Для разработки проекта чаще всего прибегают к услугам проектных институтов, способных квалифицированно выполнить этот вид работ[10]. Однако предприятие может и своими силами составить проект. Главное, чтобы отраженная в нем информация соответствовала действительности. Рекомендации по составлению проектов лимитов на отходы изложены в Приказе Ростехнадзора № 703 [11] .

Составленный проект отдают на рассмотрение Ростехнадзора. Если нормы проекта обоснованны, управление выдает предприятию соответствующее разрешение, которое устанавливает перечень отходов, образуемых предприятием, и их количество, допустимое к размещению.

Напомним, предприятию ЖКХ не обойтись без проекта, если оно планирует получить освобождение от обязанности внесения в бюджет платы за размещение отходов населения, на основании п. 7.5.2 Инструктивно-методических указаний [12], п. 4 Постановления от 28.08.1992 № 632 .

В отсутствие разрешения на размещение отходов освобождение от соответствующей платы не получить (Постановление ФАС СЗО от 22.08.2007 № А21-7660/2006 ).

Отметим, что и сейчас, когда практически всеми экологическими вопросами ведает Ростехнадзор, оформление льготы находится в компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, которые согласовывают свои действия с территориальными органами МПР и Государственного комитета санэпидемнадзора.

На практике нередко предприятия ЖКХ просто рассчитывают плату за объем отходов (сброса сточных вод, выброс загрязняющих веществ) от собственного предприятия. Ростехнадзор, в свою очередь, доначисляет плату за НВОС и, кроме того, привлекает предприятие к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ за невнесение платы в установленный срок. Естественно, арбитры – на стороне Ростехнадзора (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2007 № 09АП-12329/2007-ГК ).

Некоторые предприятия ЖКХ, которым доначисляют плату за НВОС, избирают такую тактику – ссылаются на отсутствие прибыли от осуществляемой хозяйственной деятельности. По их мнению, п. 7, 8 Порядка определения платы [13] предоставляют «неприбыльным» предприятиям освобождение от соответствующих платежей. Однако арбитры справедливо указывают, что отсутствие прибыли или убыточность деятельности природопользователя не являются основаниями для освобождения от внесения платежей (Определение ВАС РФ от 15.10.2007 № 12550/07 , Постановление ФАС УО от 17.03.2008 № Ф09-743/08-С1 , ФАС СЗО от 01.10.2007 № А21-7219/2006 ). Ни в одном нормативном акте это не прописано.

Заключаем договор на вывоз мусора. По желанию или необходимости?

Все вроде бы знают, что договор на вывоз мусора заключить необходимо. Однако на практике многие предприятия и собственники жилых домов от этого уклоняются. Следует сказать, что организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к компетенции органов местного самоуправления (п. 3ст. 7 Закона № 7-ФЗ[14] , п. 2 ст. 13 Закона № 89-ФЗ ). На этом основании на местном уровне в большинстве случаев действуют нормативные акты, в которых прямо предписано всем юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям заключать договоры на вывоз мусора со специализированными организациями. Однако ссылка на данные документы в обоснование необходимости заключения договора действует не всегда, и предприятия продолжают «упираться». Причина этого – уверенность в том, что даже властный орган не вправе принудить к заключению подобного договора.

Предприятие ЖКХ как сторона, заинтересованная в заключении договора на вывоз мусора, должна располагать убедительными аргументами для потенциальных потребителей их услуг. Мы постараемся назвать эти аргументы.

Итак, отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными актами РФ (п. 1 ст. 22 Закона № 52-ФЗ [15] ). Статья 51 данного закона, среди прочего, запрещает сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву. В статье 11 Закона № 52-ФЗ среди обязанностей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц названа обязанность выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

За нарушение установленного уполномоченными органами местного самоуправления порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов организации очень часто наказывают рублем по основаниям, изложенным в ст. 8.2 КоАП РФ. Кроме того, административная ответственность может быть предусмотрена и законом субъекта РФ. Так, судьи признали правомерным привлечение к ответственности организации, сбрасывающей мусор в контейнеры при отсутствии договора на вывоз твердых бытовых отходов (что было установлено административной комиссией в ходе проверки) (Постановление ФАС СКО от 22.11.2006 № Ф08-5761/2006-2515А ).

Теперь проанализируем любимый довод организаций о том, что заставить их заключить договор никто не вправе. В гражданском законодательстве этот принцип именуется свободой договора. Пункт 1 ст. 421 ГК РФ устанавливает, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда эта обязанность предусмотрена Гражданским кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Будем справедливы: действительно, требование заключения договора со специализированной организацией ЖКХ, выраженное в подзаконном нормативном акте органа местного самоуправления, в принципе, противоречит ст. 421 ГК РФ. В соответствующих правилах или положениях содержания территорий местные власти могут лишь рекомендовать заключить договор со специализированной организацией.

То есть невыполнение «обязанности» заключить договор на вывоз мусора само по себе не свидетельствует о нарушении организацией-природопользователем экологических, санитарных и иных требований природоохранного законодательства, и привлечь предприятие к административной ответственности нельзя (Постановление ФАС ВВО от 22.06.2006 № А43-711/2006-26-51 ).Однако эти требования не нарушаются лишь в одном случае – если у организации есть собственная лицензия на размещение, сбор, утилизацию отходов и в ее распоряжении обученные специалисты и спецтехника для вывоза отходов.

Разумеется, к большинству предприятий это не относится. Поэтому удаление бытовых и хозяйственных отходов, их вывоз и складирование должно производиться по договорам, заключенным с организацией, осуществляющей вывоз ТБО (Постановление ФАС ДВО от 15.08.2007 № Ф03-А51/07-2/3124 ).

Что касается жилищного фонда, то в соответствии с п. 3.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда[16]организации по обслуживанию жилищного фонда обязаны обеспечивать:

• установку на обслуживаемой территории сборников для твердых отходов, а в неканализированных зданиях иметь, кроме того, сборники (выгребы) для жидких отходов;
• своевременную уборку территории и систематическое наблюдение за ее санитарным состоянием;
• организацию вывоза отходов и контроль за выполнением графика удаления отходов;
• свободный подъезд и освещение около площадок под установку контейнеров и мусоросборников;
• содержание в исправном состоянии контейнеров и мусоросборников для отходов (кроме контейнеров и бункеров, находящихся на балансе других организаций) без переполнения и загрязнения территории;
• проведение среди населения широкой разъяснительной работы по организации уборки территории.

О некоторых особенностях заключения договора

Предоставление услуг по вывозу мусора регламентировано Постановлением Правительства РФ № 155 . Мы обратим внимание на несколько ключевых моментов.

Во-первых, предприятие ЖКХ, вывозящее отходы, обязано своевременно предоставить потребителю необходимую информацию об услуге, а именно: о правилах оказания услуг, предельных сроках вывоза отходов, тарифах, гарантийных обязательствах, льготах (п. 4). Эту информацию предприятие ЖКХ должно разместить в удобном для ознакомления месте. Лучше всего включить ее в документ на заказ услуг, подписываемый сторонами. Заметим, потребитель, ссылаясь на ее отсутствие, вправе расторгнуть договор и потребовать возврата уплаченной за услугу суммы и возмещения других убытков.

Заказ на услуги по вывозу ТБО оформляется в письменной форме. Причем, как следует из п. 7 Постановления Правительства РФ № 155 , это может быть не только договор, но и квитанция, талон и пр. Единственно, в этом документе должны содержаться сведения о наименовании исполнителя, месте его нахождения (юридический адрес), а также указываться фамилия, имя, отчество потребителя, адрес, по которому должны быть оказаны услуги, наименование оказываемых услуг, сроки их предоставления, цена, порядок оплаты и другие условия. Копия документа обязательно выдается потребителю.

Обратим внимание еще на одно требование: исполнителю услуг по вывозу отходов запрещается обуславливать предоставление одних услуг обязательным оказанием других услуг. Убытки, причиненные потребителю вследствие нарушений его права на свободный выбор услуг, возмещаются исполнителем в полном объеме (п. 9).

Цена услуг по вывозу бытовых отходов, а также иные условия договора об оказании этих услуг устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными нормативными актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.

[1] Статья Е. В. Пресняковой «Расчет платы за размещение ТБО для специализированных организаций ЖКХ» в № 12, 2006.
[2] Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 № 461.
[3] Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
[4] Постановление Правительства РФ от 10.02.1997 № 155 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов».
[5] Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
[6] Постановление Правительства РФ от 26.10.2000 № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов».
[7] Федеральный классификационный каталог отходов, утв. Приказом МПР РФ от 02.12.2002 № 786.
[8] Приказ МПР РФ от 15.06.2001 № 511 «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды».
[9] СанПин 2.1.7.1386-03 «Почва. Очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы. Санитарная охрана почвы».
[10] Расходы по оплате услуг сторонних организаций по разработке лимитов организация может учесть в налоговых расходах на основании пп. 3 п. 1 ст. 264 НК РФ (Письмо Минфина РФ от 04.09.2007 № 03-03-06/4/127).
[11] Приказ Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение».
[12] Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утв. МПР РФ от 26.01.1993.
[13] Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632.
[14] Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
[15] Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
[16] Утв. Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170.