Современное состояние и перспективы развития обращения упаковки и упаковочных отходов. Отечественный и зарубежный опыт

Пренебрежение основополагающими экологическими принципами приводит к деградации природной среды, сокращению доступных природных ресурсов, создает угрозу здоровью и даже жизни человека. Один из важнейших и наиболее часто приложимых экологических принципов предполагает максимально глубокую и комплексную переработку любого природного сырья, что позволяет минимизировать ущерб, наносимый окружающей среде, и максимизировать отдачу от единицы использованного сырья.

В настоящее время одной из основных причин ресурсопотерь стала непродуманная политика в области обращения упаковки готовой продукции и полуфабрикатов. За несколько последних десятилетий тароупаковочное хозяйство превратилось в важнейшее звено экономики, но одновременно — и в угрожающе широкий поток неконтролируемого уничтожения ресурсов. Взаимозависимость развития упаковочного хозяйства и роста мусорных свалок сегодня общепризнанна. Научно-технический прогресс, а также расширение объемов производства вывели тароупаковочное хозяйство развитых стран на уровень ведущих отраслей экономики.

Стремительное расширение и совершенствование этого хозяйства во второй половине XX в. позволило сократить потери продукции, гарантировать сохранение ее качества, увеличить сроки хранения, обеспечить возможность доведения товара до потребителя. Но очевидным стало и другое: сохранение нынешнего подхода к вопросам упаковки ведет к назреванию глобальной кризисной ситуации: с одной стороны, на цели упаковки уходит все более весомая доля добываемых на планете материальных ресурсов (древесины, некоторых металлов, нефти, газа), с другой стороны — выполнив в короткий срок свои упаковочные функции, эти ресурсы оказываются, как правило, на мусорных свалках, которые уже сегодня более чем на 40% состоят из использованной упаковки. 

Законодательство в области упаковки всегда четко ориентировалось на наиболее актуальные проблемы (например, в начале XX в. появилась серия законодательных актов, регулировавших упаковку «опасных грузов», «вредных веществ», «товаров, способных переносить вирусные болезни» и т. п.). В конце XX века усилия законодателей сконцентрировались в области ограничения бесконтрольного применения упаковочных материалов; появились требования о многооборотном использовании упаковки, вторичной переработке и утилизации упаковочных отходов, защите окружающей среды.

В настоящее время вырисовываются два разных подхода к решению проблемы: если США предпочитают совершенствовать старые законы с помощью дополнений, поправок и прецедентов их толкования, то Канада, Япония и практически все европейские страны уже фактически пошли по пути формирования принципиально новой законодательной основы для производства, продажи и применения упаковки, а также утилизации упаковочных отходов с установлением жестких количественных норм в каждой из этих областей. 

Во всех зарубежных странах в той или иной мере реализуется принцип ответственности производителя (промышленного потребителя) упаковки за жизненный цикл упаковки, введенной им в обращение на рынок. Понятие «ответственность производителя» в западноевропейском законодательстве, регулирующем сферу промышленных и бытовых отходов, заключается в том, что:

1. Ответственность должна возлагаться на того, кто производит негативное воздействие на окружающую среду.
2. Такая ответственность должна распределяться между всеми участниками производства и товародвижения в соответствии с их конкретным воздействием на окружающую среду.

Здесь необходимо отметить, что только в последние годы наметилась тенденция сближения законодательства по вопросам упаковки в европейских странах. В известной мере это объясняется тем, что 20 декабря 1994 года Европейский Парламент совместно с Европейским Советом принял Европейскую Директиву «Об упаковке и упаковочных отходах» (№ 94/62/ЕС), основные положения которой должны быть реализованы в национальных законодательствах до июня 1996 г. Эта Директива предусматривает общие для всех стран-членов ЕС обязательные требования к упаковке, без соблюдения которых товар не может быть допущен на единый рынок Европейского Сообщества. Речь идет обо всех видах упаковки, применяемой в промышленности, торговле, а также быту.

Основными целями Директивы являются:

• гармонизация законодательства по обращению упаковки и упаковочных отходов в странах Европейского Сообщества;
• предотвращение или уменьшение воздействия упаковочных отходов на окружающую среду;
• обеспечение гарантий по функционированию внутреннего рынка;
• устранение торговых барьеров и вмешательства в рыночные отношения.

В Директиве были установлены следующие квоты по вторичной переработке и утилизации упаковочных отходов:

• минимум 50% и максимум 65% от общей массы упаковочных отходов должны быть отсортированы и утилизированы;
• от 25 до 45% от массы всех упаковочных материалов должны быть вторично переработаны; 
• при этом не менее 15% от массы каждого отдельного упаковочного материала должны быть вторично переработаны.

В декабре 2001 года по предложению Европейской Комиссии квоты были пересмотрены следующим образом:

• квоты утилизации 60% -75%;
• квоты вторичной переработки 55% - 70%;
• минимальные квоты вторичной переработки для отдельных упаковочных материалов: 60% для стекла, 55% для бумаги и картона, 50% для металлов, 20% для полимеров (механическая и химическая вторичная переработка, за исключением использования в доменных печах).

В странах ЕС постепенно вводятся обязательные требования к упаковке и упаковочным отходам: 

• объем и масса упаковки должны быть минимально необходимыми для обеспечения сохранности товара и безопасности потребителя;
• в состав упаковки могут входить лишь минимальные количества вредных веществ (в частности, должны быть установлены предельно допустимые нормы содержания свинца, кадмия, ртути и хрома);
• по своим физическим свойствам и дизайну упаковка должна быть пригодна для многократного использования, а после окончания срока службы — для введения ее во вторичный оборот. То есть использованная упаковка должна быть переработана в товарный продукт и/или утилизирована в энергетических целях; 
• снижение при производстве продукции процента первичного сырья, изыскание возможностей использования вторичного сырья.

В настоящее время требования Директивы воплощены в национальном законодательстве (в виде законов) в следующих странах ЕС: Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Финляндии, Франции, Швеции. В Греции юридическую силу имеет проект закона. В Дании, Финляндии, Нидерландах действуют добровольные соглашения, дополняющие государственное правовое регулирование.

В период реализации положений Директивы в национальных законодательствах стран ЕС четко выявилась тенденция: системы сбора и утилизации, организованные в Европе, становятся все более схожими по своей структуре и затратам, хотя имеются существенные различия в размере членских взносов: некоторые национальные системы, находящиеся в стадии развития, были вынуждены увеличить размер вступительных членских взносов. 

Поскольку в настоящее время реализация систем сбора и утилизации упаковочных отходов, организованных представителями промышленности, все чаще связана с необходимостью решения сходных задач (например, общие проблемы по идентификации упаковки в европейской системе электронной торговли и др.), наблюдается тенденция к сглаживанию различий между ними.

Практически полный раздельный сбор всех упаковочных отходов (бумаги и картона, стекла, алюминия и белой жести, пластмасс, композиционных материалов) осуществляется только в Германии и Австрии. В остальных европейских странах пока осуществляется раздельный сбор только отдельных фракций упаковочных отходов.

Ответственность за раздельный сбор упаковочных отходов несут местные власти (в Великобритании, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Финляндии, Франции), частные компании или муниципальные предприятия (в Австрии и Германии), общественные организации (в Бельгии); в Швеции функционирует система приемных пунктов.

Практически во всех европейских странах финансирование сбора, сортировки и утилизации использованной упаковки осуществляют уполномоченные некоммерческие организации, заключившие соответствующие соглашения с промышленными производителями и потребителями упаковки, местными властями и организациями, специализирующимся на сборе и утилизации отходов.

В европейских странах для финансирования процессов сбора и сортировки упаковочных отходов широко используется система “Зеленая точка” (Grüne Punkt – Green Dot), основанная на использовании товарного знака “Зеленая точка”. Этот товарный знак запатентован во всём мире Дуальной Системой Германии. Он может быть поставлен на упаковке только в том случае, если участник системы уплатил лицензионный сбор, который зависит от материала, из которого изготовлена упаковка, и массы упаковки, а также включает дополнительный сбор, который рассчитывается, исходя из объема и площади поверхности упаковки. Лицензионный сбор корреспондируется с общими затратами на сбор, сортировку и (для пластмасс) вторичную переработку упаковочных отходов. Собранные лицензионные сборы направляются на финансирование сбора и сортировки упаковочных отходов.

В настоящее время товарный знак «Зелёная точка» используется в 15 странах, где действуют 15 систем по утилизации упаковочных отходов. Этим знаком уже маркированы более 400 миллиардов упаковок. Его используют более 77 тыс. фирм, получивших лицензию.

Генеральная лицензия и генеральный лицензионный контракт выдан некоммерческой организации ПРО ЕВРОПА (PRO EUROPE — Packaging Recovery Organisation Europa). ПРО ЕВРОПА выдает лицензии и заключает лицензионные контракты с организациями в европейских странах.

Основа деятельности системы «Зеленая точка» в европейских странах — законодательно закрепленное положение об ответственности производителя или промышленного потребителя упаковки за ее сбор и переработку после использования.

Производители и (или) промышленные потребители упаковки обязаны или самостоятельно собрать и переработать свою упаковку после ее использования, или поручить это специализированной некоммерческой организации. В большинстве европейских стран в стоимость потребительских товаров (напитков, пищевых продуктов, парфюмерно-косметических товаров, лекарств, бытовой техники и др.) включена стоимость сбора, сортировки, переработки использованной упаковки, что подтверждается маркировкой упаковки товарным знаком «Зеленая точка». Предприятия перечисляют собранные средства в виде лицензионных платежей некоммерческой организации, получившей в стране лицензию на товарный знак «Зеленая точка» (некоммерческие организации, действующие в европейских странах, перечислены в предыдущем разделе). Размер платежей определяется договорами на основании тарифов, зависящих от применяемых материалов и объема используемой упаковки.

Некоммерческие организации проводят сбор, распределение и контроль над эффективным расходованием поступающих средств, что обеспечивается присутствием в числе учредителей некоммерческих организаций как производителей и промышленных потребителей упаковки, так и переработчиков использованной упаковки, а также представителей коммунальных предприятий, обеспечивающих вывоз ТБО от населения. Контроль над деятельностью этих некоммерческих организаций осуществляется органами государственной власти, общественностью, а в некоторых случаях, наблюдательными советами, куда входят представители природоохранных ведомств. Периодически тарифы за услуги предприятий, обеспечивающих сбор и переработку упаковочных отходов, корректируются, как правило, в сторону снижения, а объем возвращаемого в хозяйственный оборот переработанного вторичного сырья постоянно растет. В зависимости от вида упаковочных материалов, вовлечение в хозяйственный оборот упаковочных отходов составляет от 40% (для некоторых видов пластмасс) до 100 % (по алюминию и стеклу).

По опыту европейских стран, использующих товарный знак «Зеленая точка», введение вместо лицензионных сборов за право производства или использования упаковки налогов, которые поступают в бюджет страны (например, налог на природные ресурсы в Латвии), снижает эффективность работы системы.

Накопленный опыт международной организации «ПРО ЕВРОПА», а также отдельных европейских стран (Германии, Австрии, Чехии, Венгрии, Португалии, Латвии и др.) в области сбора и утилизации упаковочных отходов показывает, что существует эффективная система международного сотрудничества в этой сфере. При этом системы сбора, сортировки и утилизации упаковочных отходов адаптированы к условиям каждой страны и зависят от принятой концепции и возможностей.

Общими признаками систем обращения упаковочных отходов, основанных на использовании товарного знака «Зеленая точка», являются финансирование промышленными предприятиями процессов раздельного сбора, сортировки, утилизации и вторичной переработки упаковочных отходов, а также разъяснительная работа с населением.

В то же время, поскольку системы обращения упаковочных отходов адаптированы к конкретным условиям каждой страны, различаются собственно системы сбора, а также системы вторичной переработки и утилизации. Отличаются друг от друга диапазоны деятельности систем, доли ответственности участников систем, и доли участия в финансировании, а также системы контроля систем.

В России в настоящее время назрела настоятельная необходимость коренным образом изменить ситуацию, связанную со сбором и утилизацией упаковочных отходов. Производители и промышленные потребители упаковки, а также импортеры должны более активно участвовать в решении задач по оптимизации обращения упаковки и упаковочных отходов.

Анализ рынка позволяет сделать вывод, что в России практически полностью отсутствует система организации сбора и вовлечения в хозяйственный оборот упаковочных отходов. Опыт организаций, связанных с утилизацией ТБО показывает, что:

• в России вторично перерабатывается лишь 10-15% упаковочных отходов;
• практически отсутствует законодательство в части сбора и переработки упаковочных отходов;
• отсутствует опыт сбора и переработки упаковочных отходов;
• “упаковочные отходы», как и «коммерческие отходы» рассматриваются в России как неотъемлемая часть твердых бытовых отходов;
• не развит рынок услуг по сбору упаковочных отходов; 
• не развита инфраструктура предприятий по переработке упаковочных отходов;
• отсутствует механизм взаимодействия между фирмами, занятыми в сфере сбора и переработки отходов;
• отсутствуют научно-методические и консультативные мероприятия (лекции, семинары, выставки, конкурсы и т.д.) для организаций и предприятий, на которых образуются упаковочные и коммерческие отходы;
• не используется положительный зарубежный опыт сбора и переработки упаковочных отходов, а также механизмы финансирования этих процессов.

В настоящее время в России практически отсутствует нормативно-правовая база обращения с отработанными тарой и упаковкой, что является препятствием формирования источников финансирования систем сбора и переработки вышедшей из употребления упаковки, как необходимого элемента инфраструктуры товарного рынка. Имеющаяся законодательная и нормативно-правовая база не упорядочена, устарела и не гармонизирована с международной.

В отличие от зарубежных стран, где развитие упаковочной отрасли рассматривается совместно с вопросами сбора и утилизации упаковочных отходов (Европейская Директива № 94/62/ЕС «Об упаковке и упаковочных отходах», национальные программы и законодательство Государств-членов ЕЭС, Польши, Норвегии и других стран), в России этот аспект до настоящего времени во внимание не принимался.

В соответствии с решением (июль 2001 г.) Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии 9 октября 2001 года была сформирована Межведомственная рабочая группа по подготовке нормативно-правовой базы в области обращения упаковки и упаковочных отходов.

В настоящее время подготовлен законопроект «Об упаковке и упаковочных отходах», первое публичное обсуждение которого состоялось 25-26 марта 2002 года на Международной научно-практической конференции «Упаковка и окружающая среда», организованной Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Международным институтом трансфера природоохранных технологий. 

Целью Закона является упорядочение нормативно-правового регулирования в области обращения упаковки и упаковочных отходов в Российской Федерации; устранение барьеров в торговле и гармонизация с различными мероприятиями, осуществляемыми в странах ЕС в области управления и обращения с упаковкой и упаковочными отходами и направленными на предотвращение и уменьшение негативного воздействия на окружающую среду, включая присоединение Российской Федерации к международной системе ответственности производителей под эгидой международной организации «PRO EUROPA».

Законопроект «Об упаковке и упаковочных отходах» подготовлен на основе анализа действующего российского законодательства, Европейской директивы 94/62 «Об упаковке и упаковочных отходах», а также действующих в европейских странах законов об упаковке и упаковочных отходах, а также законов об отходах. 

Основной идеей законопроекта является введение ответственности производителей и промышленных потребителей упаковки в течение всего её жизненного цикла. 

В законопроекте заложены следующие основные принципы:

• упаковочные отходы состоят из различных ценных фракций, которые не должны смешиваться между собой, а должны утилизироваться отдельно друг от друга наиболее экономичными и экологически приемлемыми способами;
• производитель товара или промышленный потребитель (расфасовщик) упаковки должен оплачивать сбор и утилизацию упаковки, в которую был упакован товар и которую он ввел в обращение на рынок;
• сумма, необходимая для сбора и утилизации упаковки, должна быть включена производителем в стоимость товара в сумме обязательного платежа или целевого сбора на переработку и утилизацию упаковки; эта сумма зависит от материала и массы упаковки;
• суммы обязательных платежей на утилизацию упаковки, должны быть реально направлены на сбор, переработку и утилизацию использованной упаковки; средства перечисляются либо специально уполномоченной некоммерческой организации, с которой заключается договор и которая обязуется использовать средства по целевому назначению, либо производитель самостоятельно собирает и утилизирует упаковку, введенную им в обращение на рынок; в этом случае никому платить не надо, но необходимо доказать, что вся упаковка собирается и перерабатывается; сумма перечисленных по нормативам обязательных платежей уменьшает налогооблагаемую базу производителя;
• уполномоченная некоммерческая организация создается с участием предприятий-производителей или расфасовщиков товара, объединений муниципальных предприятий, занимающихся раздельным сбором и сортировкой мусора, общественных организаций. Главной особенностью этой организации должна быть «прозрачность» для общественности, государства и предприятий, участвующих в обороте упаковочных отходов. 

Сбор обязательных платежей для организации раздельного сбора, сортировки, переработки и захоронения не подлежащих переработке упаковочных отходов контролируется налоговыми органами, так как эти суммы должны уменьшать налогооблагаемую базу предприятий. 

Реализация законопроекта (вместе с необходимыми подзаконными актами) на практике позволит:

• на 30% снизить нагрузки на полигоны за счет уменьшения количества захороняемых ТБО;
• обеспечить вовлечение в хозяйственный оборот ценного вторичного сырья;
• построить дифференцированную систему солидарной экологической ответственности производителей за загрязнение окружающей среды отработанной тарой и упаковкой и обеспечить ее нормативно-правовой базой на основе складывающихся контрактных взаимоотношений между «производителем тары – производителем продукции – покупателем – конечным потребителем»;
• разработать систему формирования инвестиционных средств для реализации проектов утилизации тары и упаковки импортного производства на основе централизации платежей неналогового происхождения и государственного контроля в сфере обращения с отходами;
• разработать аналогичную систему для тары и упаковки отечественного производства на основе оптимизации экономических и внешнеэкономических издержек участников системы солидарной экологической ответственности.

Учитывая тот факт, что подобный подход является для России новым, планируется реализовать пилотный проект в Московской области, что позволит апробировать механизмы, заложенные в законопроекте, на уровне субъекта Федерации и органов местного самоуправления, а также накопить необходимый опыт для последующего тиражирования этого проекта в других регионах. Это поможет создать организационную структуру, необходимую для осуществления подобного рода деятельности в макроэкономическом масштабе. 

Гончаренко В.Л.
Аппарат Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии
Боравский Б.В.
Инновационный экологический фонд
Гильденскиольд С.Р.
Министерство экологии и природопользования Московской области
Ниувебур Л.В. – НП «ЭКО-ПАК»