Авторециклинг: распределение сфер регулирования между техническим регламентом и Федеральным законом по утилизации АТС

За последние годы проблема сбора и утилизации отслуживших автомобилей и изношенных компонентов становится все более актуальной для многих регионов России. По данным ГИБДД в 2008 г. парк легковых автомобилей в России превысил 30 млн. единиц, в том числе иномарок — 11,2 млн. единиц, и продолжает динамично расти. Больше всего автомобилей зарегистрировано в Москве — 3,5 млн, или 333 автомобиля на тысячу жителей. 

Отслужившие автомобили, кузова, изношенные и поврежденные автомобильные компоненты бросаются во дворах домов, в пустынных местах, на неорганизованных свалках, загрязняя городские территории и природные ландшафты. При выполнении работ, связанных с ремонтом, техобслуживанием, мойкой автомобилей происходит накопление изношенных деталей: шин, аккумуляторных батарей, стекла, металлических и полимерных изделий, отработанного масла и других эксплуатационных жидкостей. Эти детали и материалы обычно просто вывозятся на свалки, хотя такие отходы содержат большое количество вредных веществ, загрязняют почву и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

Основными причинами такого положения являются следующие:

• отсутствие у автовладельцев заинтересованности сдавать отслужившие автомобили и изношенные автомобильные компоненты на утилизацию;
• отсутствие документального подтверждения утилизации (сертификата об утилизации) для снятия автомобиля с учета;
• отсутствие у промышленных предприятий заинтересованности собирать и перерабатывать отслужившие автомобили, кузова и автомобильные компоненты;
• отсутствие в России и субъектах Федерации нормативно–правовой базы, стимулирующей и организующей работу системы по сбору и переработке отслуживших автомобилей и автомобильных компонентов (система авторециклинга);
• отсутствие инфраструктуры авторециклинга.

Поэтому, к сожалению, приходится констатировать: на настоящий момент отслуживших автомобилей в России никто не ждет, их утилизация происходит стихийно, никакой государственной системы авторециклинга в стране нет. В отдельных регионах, например Москве и Санкт-Петербурге, были предприняты определенные акции и мероприятия, но проблема не была решена. По оценке ФГУП НАМИ в 2007 г. в РФ из 650 тыс. официально выведенных из эксплуатации автомобилей на утилизацию попало всего около 17%.

Что необходимо сделать в первую очередь, чтобы в стране появилась и начала функционировать система авторециклинга? Какие задачи необходимо для этого решить? Представляется, что в первую очередь нужно устранить сформулированные выше проблемы, то есть разработать и установить такие положения:

• чтобы владельцы старых автомобилей были заинтересованы в снятии отслужившего автомобиля с регистрации и передаче на утилизацию;
• чтобы была обеспечена и финансировалась инфраструктура сбора, транспортировки и переработки отслуживших автомобилей и изношенных компонентов;
• чтобы производители (импортеры) автомобилей несли ответственность за произведенные автомобили на протяжении их полного жизненного цикла, предоставляли компаниям-утилизаторам подробную информацию об автомобильных компонентах и материалах, чтобы облегчить их демонтаж и рециклинг, а также учитывали технические аспекты их утилизации еще на стадии проектирования и изготовления новых автомобилей.

Чтобы система авторециклинга в РФ могла развиваться на государственном уровне — необходима законодательная база, которая бы установила требования, обязанности и права всех участников инфраструктуры авторециклинга. Для ее разработки очень полезным является изучение международного опыта, зарубежных законодательных нормативов, требований и стандартов по организации национальных систем авторециклинга, а также возникших в разных странах проблем и недостатков при организации сбора и утилизации старых автомобилей.

За последние десять-двадцать лет в большинстве промышленно развитых стран мира были организованы системы сбора и вторичной переработки изношенных автомобильных деталей и отслуживших автомобилей. Только в США, Канаде, Японии и Западной Европе ежегодно утилизируется около 35 млн. автомобилей. 

Общепризнанно, что среди продукции массового производства легковые автомобили являются наиболее охваченными системой их утилизации в конце жизненного цикла, несмотря на сложность конструкции и многообразие применяемых материалов (коэффициент вторичной переработки в среднем составляет около 80-85% от массы автомобиля). Комплексные возможности от создания и функционирования системы сбора и вторичной переработки отслуживших автомобилей представляются очень перспективными. 

Растет спрос на подержанные детали, узлы и агрегаты, которые имеют значительно более низкую цену, зачастую не уступая новым по качеству и ресурсу. Большинство таких деталей поступает на рынок после демонтажа и восстановления из отслуживших автомобилей. Рециклинг автомобильных компонентов и материалов решает также глобальные вопросы экономии энергии, сырья, невозобновляемых ресурсов.

Стандартная процедура системы авторециклинга в Европе — это сбор старых автомобилей с выдачей владельцу автомобиля сертификата об утилизации, слив всех эксплуатационных жидкостей, демонтаж обязательных и экологически опасных компонентов, демонтаж комплектующих, которые можно использовать для продажи как запчасти или пригодных для экономически эффективного рециклинга материалов. После демонтажа компонентов остатки автомобилей обычно направляются на специальную машину пакетирования для уменьшения объемов при транспортировке и далее отправляются на измельчение, очистку и сортировку по группам материалам на шредерный завод.

Шредер представляет собой крупную промышленную установку, где специальная молотковая дробилка разбивает автомобиль на небольшие кусочки, сбивает краску, ржавчину, окалину и другие загрязнения. Размельченный материал методами электромагнитной, воздушной, весовой, а также и ручной сепарации разделяется на черный металл, цветные металлы и легкие фракции, куда попадают все остальные материалы, включая полимеры, обивку, стекло. Количество неметаллической шредерной фракции составляет 20-25% от веса автомобиля и подлежит, как правило, захоронению на свалках или сжиганию. 

Хотя уже имеются высокоэффективные и экономически рентабельные технологии газификации отходов, позволяющие перерабатывать практически любой органический бытовой мусор, пищевые отходы, автомобильные шредерные остатки в специальные синтетические газы и метанол. Такие заводы уже имеются в Европе, и количество их в ближайшие годы будет увеличиваться.

В США ежегодно на утилизацию поступает 14-15 миллионов автомобилей с общей массой более 20 миллионов тонн. Сбором, демонтажем, утилизацией отслуживших автомобилей занимается более 20 тысяч малых предприятий, после которых автомобильные остатки поступают на один из шредерных заводов, которых в стране более двухсот. Коэффициент вторичной переработки старых автомобилей в США составляет в среднем 82-83%. Показатели вторичной переработки черных и цветных металлов, применяемых в автомобилях, близки к 100%.

Статистические данные европейских стран показывают, что общий объем ежегодно поступающих за последние годы на переработку отслуживших автомобилей в странах ЕС составляет более 10 млн. тонн. В Германии сеть по сбору и утилизации отслуживших автомобилей состоит из более 15 000 пунктов приема, 1 200 фирм разборки и демонтажа и 47 шредерных заводов. В Англии сбором и демонтажем отслуживших автомобилей занимаются около 2500 небольших предприятий, окончательная переработка происходит на одном из 37 шредерных заводов. В системе авторециклинга Франции задействовано около 2 тысяч предприятий по демонтажу старых автомобилей и 40 шредерных заводов по измельчению и сепарации.

Ключевой момент системы авторециклинга — механизм ее финансирования

 В различных странах и регионах мира были опробованы и реализованы разные механизмы оплаты и сбора денежных средств для организации системы авторециклинга:
1) разовая оплата за утилизацию, производимая владельцем при сдаче отслужившего автомобиля компании-утилизатору;
2) разовая оплата, производимая владельцем при покупке нового автомобиля (дополнительный экологический налог на утилизацию), которая перечисляется производителю автомобиля или в специальный фонд;
3) периодическая оплата владельцем в виде ежегодного налога на утилизацию (например, при прохождении техосмотра транспортного средства) дополнительно к оплачиваемому налогу за владение транспортным средством;
4) разовая оплата за утилизацию, отчисляемая производителем автомобилей или импортером при первой продаже нового автомобиля;
5) на производителей или импортеров автомобилей возлагаются конкретные обязанности по участию в системе авторециклинга в отношении произведенных ими моделей (организация сбора отслуживших автомобилей, оплата переработки определенных компонентов, предоставление специальной документации по утилизации).

Следует отметить, что введенные в Европе новые законы и стандарты по экологической безопасности распространяются на все стадии полного жизненного цикла автомобилей. За последние годы было принято множество Постановлений и Директив ЕС, национальных законов европейских стран, устанавливающих нормативы и требования по организации системы авторециклинга и обеспечения утилизации автомобильных компонентов и материалов. 

Основные европейские требования к обеспечению экологически безопасной утилизации автомобилей — следующие:

• Директива 2000/53/EC (ELV) по утилизации отслуживших автомобилей,
• Директива 2005/64/ЕС по одобрению типа транспортных средств в отношении их повторного использования, вторичной переработки и утилизации,
• Постановление 2003/138/ЕС по маркировке автомобильных материалов и компонентов для целей утилизации,
• Международный стандарт ISO-22628 по проведению расчета коэффициентов рециклинга и утилизации автомобилей,
• Постановление 2005/673/EC и Постановление 2002/525/EC по запрету и ограничению применения тяжелых металлов (свинца, ртути, кадмия и шестивалентного хрома) в автомобильных компонентах и материалах.

Многие положения носят унифицированный характер и обязательны для всех стран Евросоюза, вместе с тем, отдельные моменты по организации и финансированию системы авторециклинга индивидуальны для каждой страны. Значительная доля таких унифицированных требований и положений распространяется на производителей автомобилей, в том числе — выполнять установленные ограничения по применению регламентированных вредных веществ, предоставлять специальные каталоги для целей рециклинга и руководства по сливу жидкостей и демонтажу компонентов отслужившего автомобиля, а также с 15 декабря 2008 при проведении одобрения типа нового автомобиля доказать, что обеспечен коэффициент утилизации минимум на 95% массы автомобиля и коэффициент вторичной переработки (рециклинга) минимум на 85% (без учета энергетической утилизации и сжигания). 

Кроме того, производитель автомобилей должен предоставить доказательства управления и контроля сбора необходимой информации по всей цепочке поставок всех комплектующих изделий и материалов, используемых для производства автомобилей. Передача отслужившего автомобиля на утилизацию должна осуществляться бесплатно для его владельца (опыт многих стран Европы показал, что требование оплаты владельцем взноса при сдаче автомобиля на утилизацию не эффективно для функционирования системы авторециклинга).

Общепризнанно, что в Нидерландах удалось сформировать наиболее удачную и эффективную систему авторециклинга, которая позволила решить практически все проблемные вопросы, связанные с утилизацией отслуживших автомобилей. Средний коэффициент вторичной переработки автомобилей в этой стране 86% — самый высокий в мире, а главное, что финансирование этой системы с каждым годом требует все меньше дополнительных ресурсов. Важным моментом также является факт положительного отношения участников инфраструктуры авторециклинга, включая автопроизводителей, дилеров, владельцев автомобилей, компаний по утилизации к механизмам ее финансирования. 

При разработке и создании национальной системы авторециклинга в Японии за основу была взята успешно функционирующая голландская модель. Успеху формирования системы авторециклинга в Нидерландах способствовали следующие факторы:

1. Отсутствие взимания оплаты с владельца автомобиля при сдаче автомобиля на утилизацию.
2. Взимание налога на утилизацию происходит на стадии продажи нового автомобиля, а не в момент направления на утилизацию. Оплату производит производитель (официальный дилер) автомобиля.
3. Организация успешной и эффективной системы мониторинга, основанной на применении компьютерных баз данных.
4. Наличие системы снятия с регистрации автомобилей, когда обязательным является предоставление либо сертификата об утилизации, либо сертификата об экспорте. Владелец автомобиля не освобождается от оплаты налога на автомобиль, пока не предоставит один из данных документов.
5. Нет никаких стимулов и преимуществ для владельца автомобиля осуществить незарегистрированный экспорт и избегнуть передачи своего отслужившего автомобиля в систему авторециклинга.
6. Управление и контроль за системой авторециклинга в стране осуществляется специально созданным для этих целей единым органом: Auto Recycling Nederland (ARN), который также обеспечивает финансирование всех затратных операций при сборе и утилизации отслуживших автомобилей.

Заинтересованными комитетами и организациями РФ за последние годы обсуждаются разные варианты организационного решения проблемы с утилизацией отслуживших автомобилей и отходов транспортного комплекса в России: постановления и законы на уровне Субъектов Федерации, отдельный раздел в составе технического регламента «О безопасности колесных транспортных средств»,специальный технический регламент: «О требованиях безопасности при утилизации вышедших из эксплуатации транспортных средств», другие комплексы нормативных и методических материалов.

Для принятия решений по дальнейшим скоординированным действиям всех заинтересованных сторон следует учитывать, что система авторециклинга отслуживших автомобилей относится к обеспечению экологической безопасности продукции и процессов, поэтому ее деятельность не должна основываться только на рыночных взаимоотношениях или добровольной стандартизации, а должна быть предметом обязательного законодательного регулирования. 

Вместе с тем, как показал международный опыт, для успешного функционирования системы авторециклинга в стране невозможно обойтись только принятием соответствующих технических требований к производителям автомобилей. Поэтому невозможно обойтись только техническими регламентами, объектами регулирования которых будут сами транспортные средства как отечественного, так и импортного производства, или техническое оснащение предприятий по утилизации.

Система авторецицлинга должна включить в себя также и организационные процессы сбора, хранения и утилизации отслуживших автомобилей, процедуры снятия автомобилей с учета и выдачи сертификата об утилизации, финансовые механизмы обеспечения инфраструктуры и многое другое. Потребуется внесение поправок в существующие законодательные акты Российской Федерации.

На основе изучения опыта Западной Европы, где основные положения системы Авторециклинга утверждены обязательными европейскими Директивами и национальными законами, а также возникавших в разных странах трудностей и проблем при организации сбора и утилизации отслуживших автомобилей, можно считать аргументированными предложения по разработке Федерального закона «Об утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств», в котором были бы установлены все основные положения системы авторециклинга в РФ. Такой Федеральный закон должен:

• установить процедуру и требования в отношении транспортных средств категории M1 и N1 (более широкий охват усложнит и затянет согласование Закона);
• быть предельно конкретным в отношении единой процедуры снятия отслужившего автомобиля с регистрации на основе выдачи документа об утилизации, ответственности участников системы авторециклинга (производителей, продавцов и владельцев автомобилей, предприятий по сбору, демонтажу, утилизации), механизма сбора взноса на утилизацию, формирования государственного Фонда авторециклинга, системы оплаты работ в инфраструктуре авторециклинга;
• не просто декларировать последующую разработку Федеральной программы, соответствующих технических регламентов и пакета дополнительных нормативно-правовых актов, а конкретно сформулировать все основные требования, обязанности и механизмы формирования системы авторециклинга в РФ;
• в случае приведения иных нормативных правовых актов в соответствие с данным Законом, — включить в текст Закона все необходимые формулировки (например, а Европе Директива 2005/64/ЕС по одобрению типа транспортных средств в отношении их рециклинга и утилизации, с момента ее опубликования 26 октября 2005 внесла все необходимые поправки и дополнения в Директиву 70/156/ЕЭС от 6 февраля 1970 года по одобрению типа транспортных средств);
• иметь в своем составе необходимые условия и механизмы, способствующие заинтересованности и стимулированию владельцев старых автомобилей сдать отслуживший автомобиль для его утилизации;
• быть разработанным и принятым в максимально короткие сроки (учитывая, что наиболее оптимальный механизм финансового обеспечения системы авторециклинга должен основываться на взносах, оплачиваемых при первой продаже/регистрации автомобиля на территории РФ, а Закон в отношении ранее проданных автомобилей обратной силы иметь уже не будет)

Представляется, что именно такой Федеральный закон должен стать «во главе угла» системы авторециклинга в РФ и сформировать нормативное и законодательное «пространство», которое сможет охватить все сферы деятельности и ответственности всех участников инфраструктуры авторециклинга. В то время как специальные технические регламенты и другие регулирующие документы могут быть приняты в его развитие.

Попытка учесть положительные и отрицательные моменты зарубежного законодательства в отношении утилизации отслуживших автомобилей, а также реального опыта в создании и функционировании национальных систем авторециклинга (в основном, в отношении двух наиболее проблемных аспектов — формирования финансового механизма для оплаты утилизации отслуживших автомобилей; и стимулирования владельцев старых автомобилей сдать автомобиль для его утилизации) была предпринята в ОАО «АВТОВАЗ», направившем еще весной 2003 г. в Государственную Думу РФ свой проект такого Федерального закона.