Правовые аспекты выбора земельного участка для проектирования и строительства объектов размещения отходов

Одной из важнейших экологических проблем, остро вставшей перед Российской Федерацией в последнее время, является проблема, связанная с негативным воздействием на окружающую среду огромного количества отходов, хранящихся либо в специально оборудованных объектах, либо на несанкционированных свалках. При этом скопившиеся на территории нашей страны отходы, свалки, захоронения высокотоксичных и ядовитых веществ следует рассматривать как накопленный за многие десятилетия экологический ущерб.

Так, согласно официальным данным, общий объем накопленных неутилизированных отходов оценивается приблизительно в 82 млрд. тонн. На территории Российской Федерации насчитывается около 11 тыс. полигонов и свалок. При этом средний уровень вторичного использования промышленных отходов составляет 35%, твердых бытовых – 3-4%. Вместе с этим, полная инвентаризация мест складирования отходов, как правило, не производится, не учитывается возможная трансформация химических веществ при хранении, их взаимодействие и т.п. Зачастую с отходами выбрасываются вещества, на которые не установлены гигиенические нормативы, что не позволяет оценить последствия длительного хранения таких отходов для жизни и здоровья граждан[1]. В связи с указанными факторами обеспечение экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности отходов, хранящихся в объектах их размещения, имеет важнейшее значение.

Риски при размещении отходов

Экологическая опасность деятельности, связанной с размещением отходов (их хранением и (или) их захоронением), подчеркивается положениями ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», признающими размещение отходов одним из видов негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно определению понятия «объект размещения отходов», закрепленному ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», данным объектом признается только специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов. При этом именно соблюдение совокупности требований, предъявляемых к обустройству объектов размещения отходов, позволяет обеспечить их экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность для человека и окружающей среды. Вместе с тем, превентивный контроль за соблюдением всех требований при проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию данных объектов осуществляется путем обеспечения функционирования разрешительного порядка их создания.

Разрешительный порядок создания объектов размещения отходов предусмотрен ч. 1 ст. 12 указанного Федерального закона, которая устанавливает, что объекты размещения отходов могут создаваться только на основании разрешений, выдаваемых федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами (в настоящее время таковыми являются территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования). При этом согласно Временным правилами охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утвержденными заместителем министра охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 15 июля 1994 г., разрешение на размещение отходов устанавливает объем (массу) размещения на конкретных объектах, сроки хранения и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей среды и здоровья человека с учетом утвержденных лимитов размещения отходов и характеристики объектов для размещения отходов.

Ч. 2 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» закрепляет правила определения мест строительства объектов размещения отходов. Следует отметить, что данный порядок несколько различается в зависимости от вида отходов, подлежащих размещению. Так, согласно указанной норме, определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Главным условием при проектировании, строительстве, эксплуатации, выводе из эксплуатации и консервации любого вида объектов размещения отходов является обязательное соблюдение целой системы требований – экологических, санитарно-эпидемиологических, градостроительных, технических и ряда других.

Значимость соблюдения экологических требований в ходе осуществления деятельности, связанной с размещением отходов подчеркивается законодательством. Так, нормы ч. 1 ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды» подчеркивают, что отходы производства и потребления подлежат хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Организационно-правовым механизмом, позволяющим обеспечить соблюдение экологических требований еще на стадии проектирования объектов размещения отходов является государственная экологическая экспертиза. Так, проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности является в настоящее время объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня (п. 7.2. ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»).

Вместе с тем, в процессе выбора земельного участка и проектирования объектов размещения отходов, должны учитываться не только экологические требования. Объекты размещения отходов являются также объектами градостроительной деятельности и проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием I – V класса опасности, помимо государственной экологической экспертизы, подлежит также государственной экспертизе проектной документации (п. 4.1. ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ). В ходе проведения данной экспертизы обеспечивается установление соответствия объекта размещения отходов как градостроительным, так и ряду иных требований.

Учет санитарных требований при проектировании объектов размещения отходов

Немаловажным вопросом при выборе земельных участков и решении вопроса о выборе возможных вариантов для размещения указанных объектов является также необходимость учета санитарных требований. Санитарные требования при проектировании объектов размещения отходов направлены на обеспечение безопасности населения от их вредного воздействия.

Система санитарных требований общего характера, касающихся обустройства объектов размещения отходов предусмотрена «Гигиеническими требованиями к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2003 г. № 80. Данные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов) и предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией объектов и рекультивацией земель.

Согласно указанным СанПиН, выбор участка для размещения объектов осуществляется на основании функционального зонирования территории и градостроительных решений. Объекты размещаются за пределами жилой зоны и на обособленных территориях с обеспечением нормативных санитарно-защитных зон в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

При этом размещение объекта складирования не допускается: на территории I, II и III поясов зон санитарной охраны водоисточников и минеральных источников; во всех поясах зоны санитарной охраны курортов; в зонах массового загородного отдыха населения и на территории лечебно-оздоровительных учреждений; рекреационных зонах; в местах выклинивания водоносных горизонтов; а также в границах установленных водоохранных зон открытых водоемов.

При выборе земельных участков и проектировании объектов размещения отходов следует также учитывать, что согласно ч. 5 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Следует отметить, что выбор участка для размещения объекта осуществляется на альтернативной основе в соответствии с предпроектными проработками. При этом размер участка определяется производительностью, видом и классом опасности отходов, технологией переработки, расчетным сроком эксплуатации на 20-25 лет и последующей возможностью использования отходов. Как уже отмечалось, определение мест для строительства объектов размещения отходов должно осуществляться в соответствии с градостроительными решениями путем разработки предпроектной и проектной документации. Предпроектная, проектная документация для каждого объекта должна быть представлена в объеме, позволяющем дать оценку принятым проектным решениям о соответствии их санитарным нормам и правилам.

Особые требования к порядку обустройства тех объектов (полигонов), на которых осуществляется размещение твердых бытовых отходов, устанавливаются Санитарными правилами «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СанПиН 2.1.7.1038-01», утв. постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 16. При выборе земельных участков для размещения полигонов твердых бытовых отходов (ТБО) следует учитывать, что они могут быть организованы для любых по величине населенных пунктов, при этом правилами рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населенных пунктов. Главным требованием при выборе земельного участка для размещения полигона ТБО является то, что выбранный участок для устройства полигона должен иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии его санитарным правилам.

Обязательным условием, при котором обеспечивается соблюдение санитарно-эпидемиологических требований и безопасность населения от негативного воздействия объектов размещения отходов, является установление санитарно-защитных зон. При этом согласно указанному СанПиН, размер санитарно-защитной зоны от жилой застройки до границ полигона должен составлять 500 м. Участок для устройства полигона ТБО должен отводиться в соответствии с утвержденным генеральным планом или проектом планировки и застройки города и его пригородной зоны.

Мониторинг состояния окружающей среды на территории объектов по размещению отходов

Помимо обязанности учета целой системы экологических, санитарно-эпидемиологических, градостроительных, технических и ряда других требований на стадии выбора земельного участка, проектирования и строительства объекта размещения отходов, текущий контроль за соблюдением указанных требований обеспечивается закреплением в ч. 3 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» обязанности собственников и владельцев объектов размещения отходов по проведению мониторинга состояния окружающей среды на их территориях и в пределах их негативного воздействия (локального экологического мониторинга, который зачастую осуществляется в рамках производственного экологического контроля).

Следует отметить, что к моменту написания данной статьи Минприроды России уже подготовлен и размещен на официальном сайте Министерства[2] проект приказа, утверждающего Порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов.

Как уже отмечалось, объекты размещения отходов предназначены для минимизации вреда окружающей среде и здоровью человека в процессе хранения или захоронения отходов производства и потребления. Вместе с тем, значительные объемы накопленных за длительное время отходов превышают допустимую емкость ряда объектов, предназначенных для их размещения, ввиду чего некоторые из них выводятся из эксплуатации. Такие объекты размещения отходов в случае отсутствия надлежащего контроля за их состоянием могут причинить существенный ущерб окружающей среде.

В целях предотвращения возникновения подобных ситуаций положения ч. 4 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» закрепляют обязанность собственников объектов размещения отходов и лиц, обладающих в отношении них правомочиями владения и пользования осуществлять контроль за воздействием выведенных из эксплуатации объектов размещения отходов на окружающую среду, а также проводить работы по рекультивации земель, нарушенных в процессе функционирования данных объектов.

Объекты размещения отходов являются источниками существенного негативного воздействия на окружающую среду и подлежат особому учету. Ч. 6 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливает, что объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Государственный реестр объектов размещения отходов является составной частью государственного кадастра отходов и ведется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов». Особое значение учета объектов размещения отходов обусловлено еще и тем, что с 2010 года был введен запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в указанный государственный реестр (ч. 7 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления»).

Текущий контроль за объектами размещения отходов обеспечивается путем их инвентаризации, порядок которой установлен Правилами инвентаризации мест размещения отходов, утв. приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 49 (в ред. от 09.12.2010). При этом значение инвентаризации состоит в том, что информация, содержащаяся в характеристиках объектов размещения отходов, составляемых по результатам ее проведения, используется Росприроднадзором и его территориальными органами: для включения конкретных объектов размещения отходов в государственный реестр; при принятии решений об утверждении лимитов на размещение отходов, а также в иных целях регулирования деятельности по обращению с отходами.

Таким образом, в процессе проектирования объектов размещения отходов и выбора земельных участков для их строительства следует учитывать целую систему требований – экологических, градостроительных, санитарно-эпидемиологических и иных. Важнейшими механизмами, позволяющими обеспечить соблюдение указанных правил, является целая система экспертиз, центральное место среди которых занимают государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов размещения отходов, экспертиза проектной документации, осуществляемую в соответствии с нормами градостроительного законодательства.