Основные направления совершенствования политики тарифообразования

Рост промышленного производства и потребительской активности населения выдвигает на первый план проблему необходимости применения научного подхода в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами. Учитывая системный характер проблемы, первостепенное значение имеют организационно-экономические аспекты, и прежде всего совершенствование тарифной политики, позволяющее повысить эффективность функционирования всей системы обращения с отходами в регионе.

Уверенный рост ВВП России сопровождается ростом благосостояния российских граждан, которые в соответствии с этим меняют как объемы, так и структуру своего потребления. Все это - рост промышленного производства и рост потребительской активности - выдвигает на первый план проблему, которая в 1990-е гг. в России была малозаметной. Эта проблема - проблема управления твердыми бытовыми отходами, рост объема которых пропорционален росту производства и потребления. Если в развитых странах мира эта проблема стоит достаточно остро и на ее решение привлекаются значительные объемы материальных, денежных и интеллектуальных ресурсов, то в России ученые, администраторы и простые граждане только начинают осознавать необходимость применения научного подхода в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами (ТБО).

Отмечая системный характер этой проблемы, в данной статье рассмотрим лишь одну ее составляющую - вопросы совершенствования тарифной системы в сфере обращения с ТБО.

Тарифы в этой сфере устанавливаются, как правило, для трех групп потребителей: население, бюджетные организации и прочие потребители. Тарифы для населения устанавливаются для каждого человека в соответствии с нормой накопления ТБО и обычно включаются в плату за коммунальные услуги. Разработка тарифов на вывоз ТБО осуществляется органами местного самоуправления, утверждение - решениями законодательных органов. Изменению тарифа должно предшествовать заключение аккредитованной экспертной организации.

Формирование тарифа начинается с планирования себестоимости вывоза отходов на следующий календарный год. Порядок включения затрат в себестоимость услуг по вывозу ТБО регламентируется Методикой планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 23.02.1999 N 9. На следующем этапе планируется объем вывоза отходов с территории определенного муниципального образования. Как правило, его величина определяется на основе данных предыдущих лет, с учетом выявленных тенденций и сезонности. К полученной таким образом себестоимости вывоза 1 куб. м отходов добавляется соответствующая величина налога на добавленную стоимость и определенный уровень рентабельности для данной категории плательщиков. Последний показатель утверждается органами местного самоуправления для населения и бюджетных организаций, самим предприятием жилищно-коммунальной сферы - для прочих категорий. Органы местного самоуправления утверждают также себестоимость сбора и захоронения 1 куб. м отходов, тестируя список включенных в себестоимость затрат и внося при необходимости коррективы.

Тарифы на вывоз твердых бытовых отходов устанавливаются муниципалитетами на одного человека в месяц. При этом предполагается, что объем отходов на человека соответствует нормативному значению. Повышение ставок оплаты и тарифов на коммунальные услуги происходит по мере необходимости и осуществляется распоряжениями глав муниципальных образований.

Анализ данных, собранных автором (табл. 1), показывает существенный разброс тарифов по муниципалитетам Калининградской области - в 2008 г. максимальный тариф (28,96 руб/чел. мес., Балтийский городской округ) превышал минимальный (11,65 руб., Гвардейский городской округ) в 2,5 раза.

Таблица 1
Тарифы на вывоз ТБО для населения по Калининградской области, руб/чел. в мес.

-----------------T-------T-------T-------T-------T-------T-------T-------T-------¬
¦ Значение тарифа¦2001 г.¦2002 г.¦2003 г.¦2004 г.¦2005 г.¦2006 г.¦2007 г.¦2008 г.¦
+----------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
¦Максимальное ¦ 5,40 ¦ 12,18 ¦ 12,35 ¦ 12,35 ¦ 18,69 ¦ 26,03 ¦ 26,03 ¦ 28,96 ¦
+----------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
¦Минимальное ¦ 1,35 ¦ 1,87 ¦ 2,39 ¦ 5,07 ¦ 5,07 ¦ 5,07 ¦ 5,07 ¦ 11,65 ¦
+----------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
¦Среднее ¦ 3,39 ¦ 5,34 ¦ 7,45 ¦ 9,05 ¦ 11,35 ¦ 13,60 ¦ 14,29 ¦ 17,41 ¦
+----------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
¦Средневзвешенное¦ 4,28 ¦ 5,37 ¦ 8,51 ¦ 11,05 ¦ 12,47 ¦ 14,96 ¦ 15,64 ¦ 18,11 ¦
L----------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+--------

Более чем значительный разброс тарифов на вывоз ТБО для населения по муниципалитетам обусловлен как объективными экономическими различиями между административно-территориальными образованиями, так и субъективными факторами социально-политических процессов, происходящих в муниципалитетах, отсутствием единой методики и даже подхода к тарифообразованию. Косвенно на это указывает и значительный рост тарифа в анализируемом периоде: если в номинальном исчислении средний тариф в 2001 - 2008 гг. вырос в 5,1 раза, то в реальном с учетом индекса потребительских цен <1> в 2,3 раза. Средневзвешенный тариф, определенный с учетом удельного веса каждого муниципального образования в общем объеме вывоза за тот же период, вырос соответственно в 4,2 и 2 раза.

--------------------------------
<1> За тот же период потребительские цены по Калининградской области выросли в 1,73 раза.
Колебания тарифных ставок для других категорий природопользователей в муниципалитетах также существенны. Если формирование тарифов для населения и бюджетных организаций основывается на сложившемся уровне затрат, в которых определяющими позициями является песок для захоронения отходов, заработная плата с начислениями, ГСМ, то для коммерческих организаций при формировании тарифов большое значение имеет также рыночная конъюнктура, т.е. цены определяются более свободно. Однако при этом отсутствуют рычаги, способные заставить предприятия, организации, учреждения платить за вывоз мусора, - отходы часто идут в общий поток жилищных отходов.

В соответствии с Концепцией реформы ЖКХ <2> во всех муниципальных образованиях Калининградской области проводится постепенный перевод предприятий ЖКХ на бездотационную работу. Существенным фактором, компенсирующим повышение уровня тарифов на вывоз ТБО, стало введение механизма предоставления гражданам, имеющим низкие доходы, субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. При этом прослеживается прямая зависимость между ростом тарифов на ЖКУ, увеличением доли их оплаты со стороны населения и суммами предоставления субсидий (компенсаций).
--------------------------------
<2> Указ Президента Российской Федерации от 28.04.1997 N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации".

Проведенные автором в ряде муниципальных образований экспертизы экономической обоснованности величины тарифов на обработку ТБО выявили серьезные расхождения с применяемыми значениями. Замечания в основном касались организации бухгалтерского учета на предприятиях, нормативно-правовой базы и эффективности управления (прежде всего оперативного учета).

Детальный обзор структуры затрат предприятий различных муниципальных образований показывает, что калькуляция затрат далека от полноты учета всех расходных составляющих сбора отходов. Обычно в бюджетах показываются только прямые затраты. Однако в некоторых случаях в состав затрат не включена даже стоимость топлива. В дополнение к этому отчисления на амортизацию и содержание оборудования, если вообще производятся, далеки от адекватности.

Удельные затраты для бюджетных организаций и прочих юридических лиц определяются аналогичным образом также с применением норм образования отходов. Как и в случае с населением, эти нормы могут не соотноситься с реальным образованием отходов, а тариф за кубический метр, установленный для населения и бюджетных организаций, может не соответствовать расчетным удельным затратам. Для обеих групп фактически принимаемые тарифы должны характеризоваться ценовой доступностью и экономической обоснованностью.

На практике это означает, что тариф может быть установлен выше или ниже определенной расчетами удельной стоимости. Однако большинство домашних хозяйств области в настоящее время платят тариф, который, по крайней мере, покрывает стоимость сбора отходов.

Финансовая сторона деятельности муниципальных предприятий по работе с отходами не всегда прозрачна. Расходы на захоронение отходов не всегда включаются в тариф, поэтому он часто не подразделяется на две составляющие (сбор и транспортировка ТБО и захоронение ТБО). В результате имеет место отток средств, предназначенных для организации захоронения отходов, в другие сферы. Часто имеет место нецелевое использование средств, поступающих за вывоз и размещение отходов, - они могут использоваться на покрытие убытков от прочих видов работ. На большинстве предприятий не формируется амортизационный фонд.

Другой существенной проблемой является задолженность потребителей за оказанные услуги по вывозу ТБО, которая является частью более общей проблемы своевременной оплаты всех жилищно-коммунальных услуг. При этом уровень собираемости платежей за вывоз ТБО по муниципальным образованиям области достаточно стабилен, в разных муниципалитетах он составляет от 80 до 95%.

Анализ одной из наиболее типичных форм договоров на вывоз ТБО с организациями города показал, что выставление счетов и оплата происходят в основном на первое число текущего месяца. Оплата коммунальных услуг (в том числе и вывоз мусора) населением также производится ежемесячно. Поэтому перечисления денежных средств на счета коммунальных предприятий характеризуются достаточной равномерностью и обладают рядом особенностей:
- наиболее дисциплинированными плательщиками являются коммерческие предприятия и организации, не допускающие накопления большой задолженности;
- оплата от населения через администрации районов проживания (РИВЦ "Симплекс") поступает в ряде случаев с превышением начисленных за месяц сумм и включает погашение ранее накопившихся долгов;
- оплата бюджетными организациями производится в соответствии с поступлением целевого финансирования по соответствующей статье расходов и носит, как правило, ежеквартальный характер.

Таким образом, в организации финансирования сферы обращения с отходами в России имеются существенные типичные проблемы, которые, во-первых, связаны с недостатком средств, направляемых в эту сферу (особенно для решения задач содержания мест размещения отходов и материально-технического обеспечения отрасли), во-вторых, с отсутствием единого подхода к формированию тарифной и ценовой политики. Утвержденные в муниципальных образованиях тарифы в большинстве случаев не являются экономически обоснованными, что обусловлено отсутствием разработанных для городов области норм образования ТБО как для населения, так и для предприятий и организаций. При этом видимая тарифная рассогласованность муниципальных образований области является определенным препятствием для совершенствования региональной системы обращения с ТБО, в частности при проведении работ по реконструкции действующих и строительству новых межмуниципальных полигонов ТБО. В этой связи первоочередной экономической задачей по совершенствованию системы обращения с отходами является разработка единой тарифной политики, которая должна приблизить тарифы к экономически обоснованному уровню, способствовать развитию инфраструктуры системы обращения с ТБО.

Совершенствование инфраструктуры отрасли и реализация региональной стратегии обращения с отходами невозможны без существенных изменений в части экономического регулирования и финансового обеспечения работы с ТБО. Существующая негативная ситуация со сбором и размещением отходов в Калининградской области вызвана в первую очередь пробелами в организации учета источников и, как следствие, объемов образования ТБО. Это приводит к росту числа несанкционированных свалок, засорению прилегающих к городу территорий.

В свою очередь при формировании тарифа на вывоз ТБО для населения складывается несколько противоречивая ситуация, вызванная конфликтом интересов основных участников сферы обращения с отходами:
- предприятия, оказывающие услуги в сфере ЖКХ, заинтересованы в максимально высоком тарифе, покрывающем все расходы, существующие и планируемые;
- потребители отрицательно воспринимают рост тарифов, поскольку он превышает темпы инфляции и не гарантирует повышения качества оказываемых услуг;
- органы местного самоуправления, борясь с социальной напряженностью, сдерживают рост тарифов административными методами;
- бюджеты муниципальных образований в силу неотработанного и неустоявшегося порядка распределения налоговых поступлений не могут покрыть разницу между экономически обоснованным и утвержденным тарифом. Это в конечном итоге приводит к значительной дифференциации тарифов на вывоз ТБО по муниципальным образованиям области, недостатку денежных средств на развитие инфраструктуры обращения с отходами, отсутствию устойчивой базы, обеспечивающей привлечение инвестиций и сбалансированное отраслевое развитие.

Таким образом, при реализации региональной стратегии обращения с отходами необходимо учитывать как минимум три взаимосвязанных финансово-экономических аспекта: совершенствование учетной системы, тарифной политики, обеспечение устойчивого финансирования отраслевого развития.

В соответствии с действующим российским законодательством разработка и реализация тарифной политики для оказания населению и предприятиям жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), предоставляемых специализированными жилищно-коммунальными предприятиями, находится в полномочии муниципалитетов в лице администраций и/или городских и районных советов (дум).

Функциональные обязанности обычно распределяются следующим образом:
- поставщики ЖКУ готовят документы, необходимые для утверждения предлагаемых тарифов (которые включают в себя исходные расчеты - обоснования в соответствующих форматах) в соответствии с действующими местными положениями о регулировании тарифов, а также принятыми в России правилами и практикой ведения бухгалтерского учета. Затем подготовленные документы и расчеты представляются в администрацию города и/или городскую думу на экспертизу и утверждение;
- департамент (комитет, отдел) городского жилищно-коммунального хозяйства и другие подразделения городской администрации проводят предварительную экспертизу предлагаемых тарифов, готовят свое заключение об обоснованности тарифов и представляют документы и проект соответствующего распоряжения в комиссию по ценообразованию в ЖКХ при администрации города или в городскую думу для окончательного утверждения; - после утверждения тарифов администрация осуществляет контроль порядка взимания платы за ЖКУ на основе утвержденных тарифных ставок.

Тарифы на услуги устанавливаются с использованием формулы:
"Нормируемые затраты + регулируемая рентабельность" или T = e + r,
где e - эксплуатационные расходы на размещение одной тонны отходов;
r - среднеотраслевая рентабельность, рассчитываемая в процентах к эксплуатационным расходам (15 - 25%).
То есть величина тарифа может варьировать в следующих пределах по отношению к эксплуатационным затратам:
T = (1,15 : 1,25)e.
С точки зрения влияния на эффективность производства и финансовое положение поставщиков услуг, а также финансирования капвложений сложившаяся практика образования тарифов обладает рядом недостатков, которые включают, но не ограничиваются нижеследующим.
1. Методологическая основа построения формулы расчета тарифа. Сам принцип построения формулы диктует неверные ориентиры, так как ставит величину дохода в прямую зависимость от роста эксплуатационных затрат. Предприятие-монополист, оказывающее услуги по сбору, транспортировке и размещению отходов, имеет прямую заинтересованность в завышении своих издержек, что и происходит при использовании нормативного подхода. Трудно представить, какие стимулы к экономии материальных и энергоресурсов может предоставить такая конструкция построения тарифа.
2. Использование формулы "нормируемые затраты + регулируемая рентабельность" при низком уровне рентабельности. При крайней политизированности процесса установления тарифов, утверждая тариф с низкой рентабельностью, органы государственной власти и управления обычно пытаются продемонстрировать, что они стоят "на страже интересов" потребителей услуг - местного населения или предприятий. Однако низкая рентабельность ЖКУ делает неустойчивым финансовое положение поставщиков услуг и не позволяет им накапливать достаточные инвестиционные ресурсы.
3. Высокие нормативы удельного расхода ресурсов на единицу продукции (услуг). Фактически этот пункт следует из основного методологического недостатка формулы, отмеченного ранее. В качестве инструмента контроля основных элементов (или статей) затрат используются "нормативы", определяющие, сколько ресурсов (электроэнергии, трудозатрат и т.д.) может быть использовано для производства единицы товаров и услуг. В нашем случае норматив по отходам может быть установлен, например, на единицу продукции, на 1 кв. м торговой площади, на одного человека и т.п. Затраты на ресурсы, потребленные в пределах, установленных нормативами, относятся на себестоимость. Затраты на ресурсы, потребленные сверх установленных нормативов, являются проблемой предприятия - поставщика услуг и могут быть покрыты только из чистой прибыли. Проблема состоит в том, что часто эти нормативы сильно отклоняются от фактических показателей, причем имеются постоянные стимулы к их завышению. Это не способствует эффективному расходованию ресурсов и снижению удельных затрат.
4. Неадекватное отражение величины амортизационных отчислений и ремонтных работ. Нормы амортизационных отчислений по основным фондам полигонов в тарифах занижаются вследствие их изначально низкой "исторической" стоимости и отсутствия регулярно проводимой и адекватной оценки по восстановительной стоимости. Часто амортизационный фонд расходуется не по назначению, например на выплату заработной платы, финансирование других текущих затрат. Статья "ремонтные работы" в смете тарифа представлена обычно достаточно слабо, так как является предметом переговоров специализированного предприятия, оказывающего услуги по обращению с отходами городскими властями. Во всяком случае, ее величина незначительна в структуре тарифа.

Таким образом, процесс совершенствования политики тарифообразования состоит из двух направлений:
1) улучшение учета состава эксплуатационных затрат, используемых при калькуляции тарифа;
2) включение дополнительных факторов, связанных с повышением инвестиционных возможностей деятельности по обращению с отходами, в величину тарифа.
Эти направления являются взаимодополняющими и, по мнению автора, могут на практике реализовываться в последовательности, соответствующей указанному цифровому порядку.

Рассмотрим первое направление, связанное с более полным учетом составляющих тарифа. Для этого обратимся к изучению нормативных документов, связанных с установлением тарифа на прием и захоронение отходов.
Статья "Обезвреживание отходов", содержащаяся в Методике планирования учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства [1], относит издержки на этот вид деятельности к цеховым расходам по службе обезвреживания отходов, которые планируются в соответствии с номенклатурой затрат, предусмотренной в статье калькуляции "Цеховые расходы". Цеховые расходы складываются из общеэксплуатационных и внеэксплуатационных расходов. Методика не расшифровывает содержание отдельных затрат, входящих в тариф, не приводит рекомендаций по составу учитываемых издержек, что ведет к неполному их учету и в конечном итоге к занижению величины тарифа.

Используемые укрупненные статьи расходов хотя в целом и дают общее представление об основных направлениях затрат, но не специфицированы (детализированы) в соответствии с санитарными, экологическими требованиями, строительными нормами и правилами. Далее приводится типовая "Расшифровка статей затрат к договорной (свободной) цене на прием и захоронение (переработку) отходов".

1. Материальные затраты, всего.
В том числе:
сырье и материалы;
электроэнергия;
транспорт и механизмы;
износ малоценных и быстроизнашивающихся предметов.
2. Амортизация основных фондов.
3. Фонд оплаты труда.
4. Отчисления от фонда оплаты труда.
5. Технологическая отсыпка, технологические дороги и разгрузочные площадки, текущий ремонт.
6. Прочие расходы, в том числе:
аренда земли;
налог на дороги (1%);
санэпидконтроль, дезинсекция, охрана, радиационный контроль, экоплатежи;
прочие расходы;
охрана труда.

Неявное присутствие затрат на те или иные виды требуемой деятельности в той или иной статье сметы не гарантирует универсальности подхода к планированию затрат по обезвреживанию отходов. В этом плане полезно изучение результатов инспекторских проверок, выявляющих нарушения при организации и эксплуатации полигонов по размещению и захоронению отходов.

Выявление наиболее типичных нарушений позволяет сделать косвенную оценку "неработающих" статей тарифа, т.е. тех мероприятий, которые не покрываются за счет тарифа. В список подобных нарушений (пример взят по Новгородской области [2]) входят следующие мероприятия:
- отсутствие мониторинга окружающей среды (взятие проб воды и их анализ в целях оценки воздействия свалок на окружающую среду);
- отсутствие укрытия уплотненного слоя отходов промежуточным слоем изоляции;
- отсутствие раздельной сортировки твердых и жидких отходов;
- плохая организация круглосуточного дежурства.
В этой связи предлагается введение следующей типовой классификации работ по содержанию полигона отходов, которая должна быть положена в основу калькуляции эксплуатационной компоненты тарифа.

1. Складирование отходов:
взвешивание поступающих отходов;
учет поступающих отходов;
сортировка отходов;
организация работ по картовому методу складирования;
планировка и уплотнение отходов;
послойная изоляция.
2. Очистка нагорных канав (после строительства).
3. Содержание и текущий ремонт объектов полигона, включая профилактику систем энерго- и теплоснабжения, временные дороги, противопожарный водоем, яму Беккери и др.
4. Проведение мониторинга (химические анализы проб воды, гидродинамические, тепловые и радиометрические наблюдения).
5. Ограждение территории полигона и организация круглосуточной охраны (телевизионный контроль).
С учетом сказанного формула тарифообразования должна принять другой вид, а именно:
T* = e + k + l + s + r,
где e - эксплуатационные расходы на размещение одной тонны отходов,
r - фиксированный (договорной) процент рентабельности;
k - выплата процента за кредит в банке (в случае предоставления кредита);
l - затраты на ликвидацию (рекультивацию) полигона;
s - годовые выплаты в страховые фонды.
Прокомментируем содержание каждого из компонентов.
Более детальная расшифровка эксплуатационных затрат приводилась ранее. Отметим необходимость учета амортизации по восстановительной стоимости, что позволит получить реальную оценку фондов и создаст возможности для накопления будущих инвестиций.
Порядок установления величины фиксированного (договорного) процента, прибавляемого к эксплуатационным затратам, но не начисляемого с них, должен детально разрабатываться. По сути он является результатом определенного договора между предприятием, предоставляющим услуги в области обращения с отходами, и регулирующими органами. Регулирующие органы утверждают прибавочный доход предприятия в зависимости от следующих факторов: а) программы развития предприятия с позиций ее соответствия городским интересам; б) фактического снижения величины эксплуатационных затрат (e); в) качества предоставляемых услуг.

Эта общая идея введения договорного начисления к эксплуатационным затратам должна уточняться и формализоваться в виде определенных критериев и процедур.
Кредит в банке, если он не связан с кредитованием под оборотные средства, получить сложно (причины связаны с существующей системой собственности на объекты по размещению отходов). Однако если предоставление кредита имело место, то выплата процента по кредиту должна входить как составляющая тарифа.

Затраты на дальнейшую рекультивацию полигона, включая мониторинг состояния окружающей среды, должны накапливаться в тарифе в течение периода функционирования полигона. Соответственно, расчет может проводиться по следующей формуле:
40 39
L * ((1 + E) + (1 + E) + ... + (1 + E)) = K + M

или упрощенно:
40 * (L / E) = K + M.

В формуле предполагается средний срок службы полигона, равный 40 годам.

K - затраты на рекультивацию полигона (средний срок проведения рекультивационных мероприятий - 5 лет), M - затраты на проведение мониторинга состояния окружающей среды после закрытия полигона, величина L находится в результате решения данного уравнения.

Отметим, однако, что реально трудно оценить на 40 лет вперед затраты на рекультивацию и мониторинг. Поэтому значения K, M и, соответственно, L должны обновляться примерно каждые пять лет.

Последний компонент тарифа s связан с годовыми страховыми выплатами. Эти выплаты могут быть обусловлены требованиями Закона о промышленной безопасности и нормативными экологическими документами в этой области.

Предлагаемые элементы совершенствования тарифной системы сферы обращения с ТБО были внедрены в практику работы Калининградской области и подтвердили выводы о том, что подобное совершенствование способствует формированию эффективной системы обращения с ТБО в регионе.



Список литературы
1. Методика расчета тарифов на удаление и обезвреживание твердых бытовых отходов. М.: Академия народного хозяйства им. Плеханова, 2002. 27 с.
2. Иванов А.В. Финансово-экономические механизмы в системе обращения с отходами: Монография. Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2007. 72 с.