Новые подходы к построению системы государственного регулирования в области обращения с отходами
Опубликовано Редактор 18-02-2012 (2201 прочтений)В чем кроется причина таких ожиданий? Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ 12 июля 2011 г. вынесено постановление № 1752/11, которое заслуживает отдельного комментария. Суть дела такова. Юридическое лицо (Общество) было привлечено Министерством экологии и природопользования Московской области (Министерство) к административной ответственности по ст. 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), поскольку прокурорской проверкой было установлено, что Общество не внесло в установленном порядке плату за негативное воздействие на окружающую среду в IV квартале 2009 г.
Не согласившись с данным решением, Общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением об отмене постановления о привлечении к административной ответственности. Решением арбитражного суда в удовлетворении заявления было отказано. Апелляционная инстанция также приняла позицию Министерства. Тогда Общество обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ (ВАС РФ) с заявлением о пересмотре судебных актов в порядке надзора на основании неправильного применения норм права.
Рассмотрев данное дело, ВАС РФ отменил решения арбитражных судов первой и апелляционной инстанций и вынес решение в пользу Общества, признав постановление министерства незаконным и отменив его.
При вынесении рассматриваемого постановления ВАС РФ сослался на то, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, предусмотренные законом. Деятельность по размещению отходов, согласно позиции ВАС РФ, носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах.
Однако из постановления заместителя прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, постановления министерства, а также из материалов дела, по мнению Суда, не следовало, что общество занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах, поэтому привлечение его к административной ответственности в соответствии со ст. 8.41 КоАП РФ нельзя признать законным.
С учётом того что данное постановление Президиума ВАС РФ по вопросу применения ст. 8.41 КоАП РФ является не первым и в 2009–2010 гг. Президиумом ВАС РФ были вынесены судебные акты по аналогичным делам (постановления от 17 марта 2009 г. № 14561/08 и от 20 июля 2010 г. № 4433/10), можно говорить о сформировавшейся позиции высшего судебного органа, которая должна учитываться нижестоящими арбитражными судами при рассмотрении аналогичных дел.
Вместе с тем данная правовая позиция ВАС РФ является спорной, и с ней можно несогласиться по ряду оснований:
1. Плата за негативное воздействие основывается на принципе международного права «загрязнитель платит». На принятии данного принципа основан ряд международных конвенций, участницей которых является Российская Федерация. В качестве примера можно привести Конвенцию о трансграничном воздействии промышленных аварий. Принцип «загрязнитель платит» закреплён в Экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р.
Он заключается в возложении финансовых издержек на природопользователя, в результате деятельности которого происходит загрязнение окружающей среды. По российскому законодательству при этом не нужно доказывать факт экологического ущерба. Более того, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает от возмещения экологического вреда в случае его наступления.
Возложение обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду исключительно на организацию, осуществляющую вывоз отходов, и на полигон не соответствует данному принципу, поскольку освобождает от платежей природопользователя, в деятельности которого образуются отходы производства и потребления.
Возложение обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду на организацию, осуществляющую вывоз отходов, и на полигон приведёт к тому, что организации – производители отходов, не имеющие собственных полигонов (а таких подавляющее большинство) будут освобождены от платежей, значит в отношении них принцип «загрязнитель платит» действовать не будет.
Организации, осуществляющие вывоз отходов, также не будут вносить платежи за размещение отходов, поскольку они платят только за отходы, образующиеся в их деятельности (например, покрышки). Получается, что единственный загрязнитель в таком случае – полигон, на котором хранятся отходы.
В ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлен в качестве основного принципа охраны окружающей среды принцип платности природопользования. Данный принцип также может быть нарушен, если обязанность по внесению платы за размещение отходов будет возложена только на организации, осуществляющие непосредственное размещение отходов.
2. В ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся размещение отходов производства и потребления. В указанном Законе негативное воздействие определяется как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Негативное воздействие не названо в Законе фактическим, т.е. происходящим от непосредственного размещения отходов на полигоне.
Как представляется, необходимо отличать фактическое размещение отходов на полигоне от юридического, когда будущее размещение предполагается путём утверждения проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Применительно к плате за негативное воздействие нельзя отдельно рассматривать понятия «плата» и «негативное воздействие на окружающую среду». Плата за негативное воздействие есть юридическая презумпция, причем она не основана на факте причинения реального вреда окружающей среде.
3. Если исходить из возложения обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду исключительно на организацию, осуществляющую вывоз отходов, или на полигон, то таким образом нарушаются система нормирования в сфере обращения с отходами и механизм расчёта платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленный постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632.
Плата за размещение отходов устанавливается за размещение отходов в пределах установленного лимита и за сверхлимитное размещение. Таким образом, расчёт и взимание платы за размещение отходов в соответствии с законодательством «привязаны» к утверждению лимитов на размещение отходов, а эти лимиты утверждаются для организации, в деятельности которой образуются отходы, а не для специализированной организации, которая фактически размещает отходы на полигонах.
4. Деятельность по фактическому размещению отходов действительно носит специализированный характер, подлежит лицензированию, однако законодательством предусмотрено и юридическое размещение отходов – путём утверждения лимитов на их размещение. При этом лимиты на размещение отходов утверждаются тем организациям и индивидуальным предпринимателям, в деятельности которых такие отходы образуются.
Большинство из них непосредственно не занимаются размещением отходов, а передают эти отходы специализированным организациям. Если, по мнению ВАС РФ, необходимо поменять плательщиков платы за размещение отходов, то сначала необходимо поменять законодательство и правила утверждения лимитов на размещение отходов, которые утверждаются организациям, в деятельности которых они образуются, а не организациям, которые фактически размещают отходы на полигонах.
5. Специализированные организации, которые фактически размещают отходы, не получают право собственности на них, не вносят плату за чужие отходы, не получают лимиты на чужие отходы, они лишь оказывают услуги по транспортировке отходов и по размещению их на полигонах. Поэтому если, по мнению ВАС РФ, с них необходимо брать плату за размещение отходов, то действующее законодательство не позволяет это делать в настоящее время.
В результате вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду будут только полигоны и иные объекты размещения отходов, а также предприятия, которые размещают отходы на собственных полигонах. При этом предприятия, которые не имеют собственных полигонов, могут быть поставлены в более выгодные экономические условия.
6. Плата за размещение отходов рассчитывается на основе утверждённых лимитов на размещение отходов. Это механизм экономического воздействия на природопользователей в целях стимулирования снижения количества образуемых отходов, предусмотренный ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут организации, осуществляющие вывоз отходов и их размещение на полигоне, то указанный механизм экономического стимулирования работать не будет, поскольку природопользователи, в деятельности которых образуются отходы, не будут заинтересованы в снижении объема образуемых отходов. Таким образом, будут нарушены требования ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
7. Плата за размещение отходов носит по своей природе публично-правовой характер, зачисляется в федеральный бюджет и распределяется между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами муниципальных образований в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Платежи по договорам за оказание услуг, которые предприятие уплачивает специализированной организации, занимающейся транспортировкой отходов, а также полигону, который занимается их непосредственным размещением, никак не соотнесены с платой за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку они перечисляются не в бюджет, а на счета соответствующих организаций.
Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут организации, осуществляющие вывоз отходов и их размещение на полигоне, то предприятия, в деятельности которых образуются отходы и которые являются плательщиками платы за размещение отходов, будут тем самым фактически освобождены от публично-правовой обязанности по внесению указанных платежей в бюджет.
8. Согласно Государственному докладу о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2009 г., из 15 млрд. руб. начисленной в 2009 г. платы за негативное воздействие на окружающую среду более 8 млрд. руб. составляли платежи за размещение отходов (в пределах лимитов и сверхлимитные).
Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут организации, осуществляющие вывоз отходов на полигон, и полигоны, а также предприятия, размещающие отходы на собственных полигонах, то можно прогнозировать в будущем значительное снижение размера платежей за негативное воздействие на окружающую среду, что в свою очередь повлечёт за собой потери соответствующих бюджетов.
Вместе с тем указанные судебные решения могут привести к изменению системы государственного регулирования в данной сферы.
Предлагаемый ВАС РФ подход может быть реализован на практике по аналогии с регулированием сброса сточных вод в систему канализации. В таком случае предприятие не разрабатывает норматив допустимого сброса загрязняющих веществ в водный объект, а заключает договор с водоканалом на прием сточных вод.
Для реализации данного подхода необходимо будет внести изменения в законодательство об отходах производства и потребления. Прежде всего, потребуется законодательно ввести дифференциацию государственного регулирования, установив две группы природопользователей:
- Природопользователи, которые имеют собственные объекты размещения отходов. Для них действующая система государственного регулирования сохраняется: природопользователь готовит проект нормативов образования и лимитов на размещение отходов, согласовывает его в установленном порядке в уполномоченном органе Росприроднадзора или уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При такой схеме плату за негативное воздействие на окружающую среду будет вносить сам природопользователь.
- Природопользователи, которые не имеют собственных объектов размещения отходов (Схема № 1). Заключают договоры с полигонами или иными объектами размещения отходов на их размещение, а также договор на транспортировку отходов. В настоящее время они также разрабатывают проект нормативов образования и лимитов на размещение отходов. В рамках нового подхода, инициированного ВАС РФ, предлагается следующая схема: такие природопользователи разрабатывают только проект нормативов образования отходов. Возможно, следует рассмотреть вопрос и об отмене разработки в таком случае проекта нормативов образования отходов.
Схема № 1.
Взаимоотношение природопользователя, не имеющего собственного объекта размещения отходов, с Росприроднадзором
Нормативы образования и лимиты на размещение отходов будут разрабатывать и утверждать полигоны и иные объекты размещения отходов. Природопользователи будут отчитываются перед уполномоченными органами государственной власти, представляя договоры с объектами размещения отходов и отчетность об образовании отходов.
Основной упор в государственном регулировании обращения с отходами переходит на объекты размещения отходов (Схема № 2). Юридические лица, управляющие объектами размещения отходов, должны разрабатывать проект нормативов образования и лимитов на размещение отходов на те отходы, которые будут размещаться на объекте. Именно объект размещения отходов будет отчитываться перед Росприроднадзором в рамках установленных лимитов и вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того он будет представлять договоры с природопользователями на размещение отходов.
Схема № 2.
Взаимоотношениевладельца объекта размещения отходов с Росприроднадзором
В Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» необходимо установить существенные условия договора на размещение отходов, установив обязательную передачу права собственности на отходы объекту размещения отходов. При таком подходе плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов будет вносить объект размещения отходов. Указанную сумму он будет закладывать в стоимость своих услуг и включать в договоры с природопользователями.
Природопользователи не будут больше платить плату за негативное воздействие за негативное воздействие, а будут только оплачивать услугу по размещению отходов на объекте размещения и их транспортировку.
Отдельного пояснения требует ситуация, если договор на размещение отходов будет заключен между перевозчиком отходов и объектом размещения отходов. В таком случае природопользователь будет заключать договор с перевозчиком, которому будет передавать право собственности на образуемые отходы. Перед Росприроднадзором природопользователь будет отчитываться по той же схеме: представлять договор на перевозку отходов и документы об их образовании. Плату за негативное воздействие на окружающую среду будет вносить объект размещения отходов.
В чем преимущества нового подхода? Они заключаются в том, что упрощается система отчетности в области обращения с отходами. В результате большинство природопользователей не будут утверждать проекты нормативов образования и лимиты на размещение отходов. Упрощается система взаимоотношений между контролирующими органами и природопользователями, система взимания платежей за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов.
Вместе с тем такой подход потребует дополнительных ресурсов от органов государственной власти, поскольку придется оперативно и часто вносить изменения в проект нормативов и лимиты на их размещение для объектов размещения отходов. Кроме того потребуется соотносить отчетность природопользователей об образовании отходов с отчетностью объектов размещения отходов об их размещении на полигонах.
Для реализации данного подхода необходим переходный период, который позволит перейти от текущей системы к новой системе государственного регулирования в области обращения с отходами. Переходный период займет несколько лет, и будет заключаться в изменении нормативной правовой базы, выстраивании новой системы государственного регулирования, направленной не на «рядового» природопользователя, а на объекты размещения отходов.
юрист-эксперт ЗАО «Группа компаний «ШАНЭКО», к.ю.н.
