Правовые аспекты функционирования предприятий по переработке и утилизации опасных отходов в Англии и Уэльсе

В настоящее время во всем мире наблюдается увеличение числа предприятий, которые, с одной стороны, утилизируют опасные отходы, а с другой – вырабатывают из них электроэнергию и тепло.

Великобритания, являясь одной из ведущих европейских стран, имеет развитое законодательство, которое подробно регламентирует порядок создания и функционирования подобных предприятий.

По нашему мнению, опыт Великобритании на примере Англии и Уэльса заслуживает глубокого всестороннего изучения.

Основы правового регулирования утилизации опасных отходов в Англии

Правовое регулирование утилизации опасных отходов в Англии и Уэльсе практически полностью основывается на законодательстве Европейского союза (ЕС). Представляется, что это связано с повышенной опасностью подобного вида отходов для здоровья человека и окружающей среды и, следовательно, деятельность по утилизации таких отходов предполагает централизацию правового регулирования и преобладание императивных норм над диспозитивными.

В законодательстве ЕС на сегодняшний день одним из важнейших документов в сфере регулирования утилизации отходов является Директива по отходам 2008/98/ЕС3. Этот нормативный акт устанавливает основные подходы и принципы регулирования утилизации отходов для стран – участниц ЕС.

Именно опираясь на этот документ, законодатели государств– членов ЕС должны издавать акты, регулирующие вопросы, связанные с утилизацией и переработкой отходов. Вторым основополагающим документом, регулирующим сферу утилизации отходов в ЕС, является Решение Европейской комиссии 2000/532/ЕС4, утвердившее Европейский каталог отходов, который заменил все предыдущие подобные каталоги и списки. Указанный Европейский каталог отходов содержит наиболее полный и подробный перечень отходов на сегодняшний день в европейском праве и является ориентиром для всех государств – членов ЕС.

Законодательство Англии в сфере утилизации опасных отходов базируется на двух нормативных актах, принятых в соответствии с правом ЕС. Это, во-первых, Регламент обращения с опасными отходами (Англия и Уэльс) 2005 г. (с последующими поправками) и, во-вторых, Регламент перечней отходов (Англия) 2005 г., который имплементирует в законодательство Англии Европейский каталог отходов, утвержденный вышеуказанным Решением Европейской комиссии 2000/532/ЕС6.

Основной принцип Регламента обращения с опасными отходами 2005 г. – это необходимость строгой подотчетности государственным органам предприятий, которые осуществляют деятельность по переработке и утилизации опасных отходов. Так, на предприятиях, занимающихся вышеуказанной деятельностью, лежит обязанность ежегодно направлять уведомления-отчеты в Агентство по окружающей среде Великобритании с подробной информацией о помещениях, где содержатся или откуда удаляются опасные отходы (ст. 21 Регламента). В свою очередь, на Агентство по окружающей среде Великобритании возлагаются обязательства по проведению периодических проверок производителей, сборщиков и перевозчиков опасных отходов (статьи 56 и 57 там же).

Отдельное внимание уделяется контролю за перевозкой опасных отходов. Регламент устанавливает особую систему транспортных накладных, сопровождающих опасные отходы при их перемещении (ст. 33). Данные накладные содержат в себе информацию о характеристиках отходов, данные о перевозчике отходов, а также данные об организации или лице, ответственном за окончательное уничтожение отходов. Производитель или лицо, осуществляющее хранение опасных отходов, должны сохранять все соответствующие записи не менее трех лет с момента передачи отходов другому лицу (ст. 49 (3) Регламента), а перевозчики – не менее одного года с момента доставки отходов до конечного пункта назначения (ст. 50 (2) там же).

В Регламенте также предусматриваются санкции за нарушение установленных Регламентом положений, устанавливающие максимальную меру ответственности в виде двухлетнего тюремного заключения и выплаты штрафа (ст. 69). Специфика правового регулирования предприятий по выработке электроэнергетики из отходов В последние годы все больше внимания как государства, так и бизнеса привлекают проекты, объединяющие в себе процессы по утилизации отходов и выработке из них тепла и электричества (сектор «waste to energy»). Подобные проекты, с одной стороны, позволяют сократить зависимость стран – участниц ЕС от импорта энергоносителей, а с другой стороны – добиться установленных в различных программных документах целей по снижению уровня вредного воздействия на окружающую среду и развитию возобновляемой энергетики. В частности, Седьмая программа действий в области защиты окружающей среды в рамках ЕС устанавливает необходимость достижения отметки потребления электроэнергии из возобновляемых источников в 20 % к 2020 г.

Особенность правового регулирования функционирования предприятий по переработке отходов в электроэнергию, главным образом, состоит в том, что такое регулирование основывается на двух блоках правовых норм:

• нормы, регулирующее процессы сжигания отходов;
• нормы, регулирующие выработку, использование и продажу электроэнергии и тепла, которые вырабатываются за счет сжигания отходов (данный блок правовых норм остается за рамками исследования настоящей статьи).

Важнейшим документом, регулирующим процесс сжигания отходов в ЕС, является Директива о промышленных выбросах 2010/75/EU8. Этот документ устанавливает конкретные технические требования, которым должны удовлетворять установки, сжигающие отходы, в том числе имеющие целью выработку электроэнергии (Приложение VI Директивы). В 2013 г. указанная Директива была имплементирована в английское законодательство поправками к Регламенту о разрешениях в сфере окружающей среды 2010 г.

Тем не менее, несмотря на соблюдение требований, установленных Директивой 2010/75/EU, предприятие, перерабатывающее опасные отходы, не сможет приступить к работе в Англии без получения двух важнейших документов:

1. Разрешение на разработку инфраструктурного проекта национальной значимости;
2. Разрешение от Агентства по охране окружающей среды Великобритании

Разрешение на разработку инфраструктурного проекта национальной значимости Термин «инфраструктурные проекты национальной значимости» определен Законом о планировании 2008 г.9 Имеющими национальную значимость признаются те инфраструктурные проекты, которые включают в себя строительство или реконструкцию какого-либо объекта из перечисленных в п. 1 ст. 14 вышеназванного Закона. К подобным объектам английский законодатель отнес, помимо прочего, станции по выработке электроэнергии, а также предприятия по переработке опасных отходов при условии, что они удовлетворяют требованиям ст. 30 Закона.

Важно отметить, что Закон о планировании 2008 г. наделяет члена Кабинета министров (Secretary of the state) правом включать в установленный перечень также иные прямо не названные законодателям объекты, но связанные с такими отраслями, как энергетика и утилизация отходов (п. 5 ст. 14 Закона). В соответствии со ст. 31 Закона для разработки инфраструктурного проекта национальной значимости или его части необходимо получение специального разрешения. Согласно ст. 37 заявление на получение разрешения на разработку подобного проекта необходимо подавать в Комиссию по планированию инфраструктуры (Infrastructure Planning Commission), которая принимает решения о выдаче соответствующих разрешений на основании Программы государственной политики (National Policy Statement), речь о которой пойдет ниже.

Сама процедура получения разрешения подробно прописана в части 5 Закона о планировании 2008 г. Важно отметить, что Законом об управлении на местах 2011 г.10 (Localism act 2011) Комиссия по планированию инфраструктуры была упразднена, а ее функции были переданы на министерский уровень (ст. 128 Закона об управлении на местах). Тем не менее сама процедура принятия решения о выдаче разрешений на разработку крупных инфраструктурных проектов осталась практически неизменной. Непосредственно сами заявления рассматриваются Органом по планированию крупных объектов инфраструктуры (Major Infrastructure Planning Unit) при Инспекторате по планированию (Planning Inspectorate), в то время как вышеуказанный член Кабинета министров принимает окончательное решение о выдаче или отказе в выдаче разрешения на строительство.

Разрешение от Агентства по охране окружающей среды Великобритании

Процедура получения разрешения от Агентства по охране окружающей среды подробно прописана в Регламенте об экологических разрешениях (Англия и Уэльс) 2010 г. Значимость этого документа трудно переоценить, так как ни одно предприятие, работающее в сфере утилизации отходов, не вправе функционировать без соблюдения положений данного Регламента.

В соответствии со ст. 13 указанного Регламента правом на получение разрешения от Агентства по охране окружающей среды наделены непосредственно операторы предприятий, занимающиеся утилизацией отходов. По общему правилу, таким оператором является лицо, которое осуществляет контроль над предприятием, утилизирующим отходы (ст. 7 Регламента).

Процедура подачи заявления и получения разрешения раскрывается в Приложении 5 Регламента. Важно отметить, что положения указанного Приложения предусматривают обязательное проведение общественных слушаний и консультаций перед принятием решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения. Чтобы облегчить заявителям процесс получения разрешения, Агентство по охране окружающей среды опубликовало руководство с соответствующими разъяснениями. Это руководство доступно на официальном интернет-сайте Агентства.

Программа государственной политики в сфере утилизации опасных отходов (National Policy Statement for Hazardous Waste), опубликованная Министерством окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства Великобритании, является не только документом, на основании которого выносятся решения о выдаче или отказе в выдаче разрешения на развитие объектов по утилизации опасных отходов. Это также свод основных принципов и правил, на которых основывается деятельность предприятий, утилизирующих опасные отходы.

Положения данной Программы государственной политики можно свести к следующим шести тезисам, которые были ранее сформулированы в Стратегии управления опасными отходами в Англии 2010 г., опубликованной Министерством окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства Великобритании:

1. Соблюдение принципа «иерархии отходов»14, установленного ст. 4 Директивы по отходам 2008/98/ЕС;
2. Постоянное внимание к новым разработкам в сфере утилизации опасных отходов;
3. Уменьшение практики захоронения отходов;
4. Отказ от смешивания опасных отходов с другими отходами;
5. Отказ от захоронения опасных отходов органического происхождения;
6. Прекращение практики отступления от положений Директивы о захоронении отходов 99/31/EC, которая придерживается принципа уменьшения самой практики захоронения отходов.

Вышеназванные принципы также находят отображение в других важных нормативных актах Англии и ЕС (в том числе в упомянутой ранее Директиве по отходам 2008/98/ЕС), регулирующих процессы утилизации отходов.

Заключение

Утилизация отходов – это глобальная экологическая проблема, для решения которой необходимо специфическое правовое регулирование.

На примере Англии и Уэльса это проявляется, в первую очередь, в том, что несмотря на неоценимую роль судебных прецедентов в праве Англии и Уэльса, регулирование вопросов утилизации опасных отходов опирается на нормативные документы как национального законодательства, так и законодательства ЕС.

Реалии современной Европы показывают, что утилизация отходов сама по себе не достигает того экологического и экономического эффекта, который возможен при утилизации отходов с последующей выработкой тепла и электроэнергии. По нашему мнению, учитывая стратегические цели ЕС по снижению зависимости от стран-экспортеров энергоносителей, количество предприятий, вырабатывающих электроэнергию из отходов («waste to energy»), в ближайшие годы на территории Англии и ЕС будет только расти.

По итогам исследования, проведенного в настоящей статье, можно сделать вывод, что английское законодательство предусматривает действенные правовые механизмы, необходимые для запуска и функционирования вышеуказанных предприятий. С другой стороны, для развития сектора «waste to energy» необходима эффективная система мер поощрения производителей соответствующих технологий. Такие меры должны быть как правового, так и экономического характера и могут включать в себя, в частности, долгосрочные кредиты по низким процентным ставкам, налоговые преференции, дотации со стороны государства.

Принимая во внимание угрожающий рост загрязнения окружающей среды, который не в последнюю очередь обусловлен чрезмерной зависимостью от нефтегазовых энергоресурсов, можно сделать вывод о том, что сфера «waste to energy» должна стать объектом повышенного внимания не только английских, но и отечественных ученых, законодателей и правоприменителей.