Опыт развитых стран в области управления обращением с отходами

Обращение с отходами является в развитых странах объектом государственного управления и регулирования. В связи с этим опыт развитых стран в области управления обращением с отходами представляет значительный интерес.

Базовые законы по обращению с отходами

Формирование современной нормативно-правовой базы государственного регулирования образования и использования отходов в наиболее развитых в экономическом отношении странах проходило преимущественно в 70-80 годах, хотя отдельные законы в этой области в ряде стран были введены и значительно раньше. В частности, Закон Италии «О заготовке, обработке и устранении бытовых отходов» был принят еще в 1941 году. Закон США «Об устранении твердых отходов» в 1965 году. К концу 80-х годов по существу все ведущие страны приняли специальные законодательные акты, регламентирующие нормативно-правовые условия сбора, удаления, захоронения и использования отходов, что свидетельствует о наличии в этих странах долгосрочной государственной политики в этой области. Следует, однако, заметить, что формирование нормативно-правовой базы по регулированию процессов образования и использования отходов в этот период в значительной степени было связано с решением проблем охраны окружающей природной среды и это, разумеется, наложило соответствующий отпечаток на содержание ряда законодательных актов.

Законодательство зарубежных стран в области управления отходами включает законодательные акты двух видов: общие и специальные. Общие регулируют использование и обезвреживание любых видов отходов. К ним, например, относятся «Государственный закон об утилизации твердых отходов» США, «Закон о ликвидации отходов и рекуперации материалов» Франции, Закон Японии «Об уборке и переработке отходов» и т.д. Наряду с ними в отдельных странах приняты законы о конкретных видах отходов. Например, «Закон об отработанных маслах» Австрии, Закон Дании «О вторичном использовании бумажных отходов и упаковок от прохладительных напитков и сокращение объема отходов». В большинстве стран ЕС в течение 90-х годов введены в действие специальные законы по отходам упаковки.

В США использование вторичного сырья регламентируется законом «Об утилизации твердых отходов», принятым в 1965 году и законом «О сохранении природных ресурсов и переработке отходов» 1976 года. Эти законы регулируют в первую очередь сбор, а также переработку или ликвидацию промышленных отходов. С целью извлечения из отходов ценных компонентов названные законы уполномочивают правительство США обеспечить:

• техническую и финансовую помощь правительствам штатов и посредническим организациям в разработке мероприятий по переработке твердых отходов, включая комплекс мер по извлечению из отходов ценных компонентов и сохранению ресурсов первичного сырья;
• проведение в масштабах страны научно-исследовательских работ по созданию новых, более совершенных систем сбора, сортировки и переработки твердых отходов;
• создание, использование и пропаганду природоохранительных систем (организационных и технологических) управления процессами сбора и переработки твердых отходов;
• координацию усилий правительств штатов, частных предпринимателей и посредников в организации переработки твердых отходов для извлечения из них ценных компонентов.

Во Франции основным документом, регламентирующим использование вторичного сырья, контроль за образованием отходов и предотвращением загрязнения ими окружающей среды, является «Закон о ликвидации отходов и рекуперации материалов», принятый в 1975 году. Центральное место в этом законе занимает требование обеспечения безопасности от вредного воздействия отходов на здоровье людей и окружающую природную среду. Производитель или импортер обязан соблюдать это требование закона и в каждом конкретном случае предоставлять доказательства того, что отходы, образующиеся на любом этапе переработки или использования сырья или материалов, в том числе ввозимых по импорту, могут быть ликвидированы или использованы так, как это предписано законом.

В развитие этого закона во Франции были приняты правительственные Постановления о списке токсичных и опасных отходов (1977 год), об условиях сбора и удаления использованных смазочных масел (1979 год), а также специальное предписание, в котором определены критерии выбора мест сброса промышленных отходов, условия удаления этих отходов, состав оборудования для контроля за местами сбора и уничтожения отходов (1980 год).

Закон Японии «Об уборке и переработке отходов» регламентирует условия сбора, хранения, транспортировки и переработки отходов в городах, поселках, деревнях, определяет распорядительные и контрольные функции местных органов власти по обеспечению ликвидации образующихся на их территории отходов, обязанности предпринимателей и частных лиц, у которых образуются отходы, а также виды санкций за нарушения предписывающих статей закона.

Закон Австрии «О заготовке и ликвидации отдельных специальных отходов» от 25.03.83 год имеет аналогичное содержание.

Закон Дании «О вторичном использовании и сокращении отходов» (1984 год) регламентирует права местных органов по организации системы сбора вторичных ресурсов, необходимость предоставления товаропроизводителями в надзорные органы необходимой информации о составе товара, устанавливает порядок предоставления инвестиций и субсидий, обеспечивает соблюдение конфиденциальности, а также определяет штрафные санкции за нарушение законодательства в области обращения с отходами.

В Германии «Закон о замкнутых циклах производства и об отходах» вступил в силу в октябре 1996 года. Законом регламентируется отход от системы уничтожения отходов и переход к экономике многократного использования материальных ресурсов в замкнутом цикле вида «сырье - продукция - вторичное сырье». Главная задача закона – создание правовых основ для повышения эффективности использования сырьевых ресурсов, их экономии, внедрению малоотходных технологий. Регистрируются все процессы, связанные с отходами и устанавливаются требования, касающиеся их предотвращения, материальной и энергетической переработки и уничтожения, отвечающие нуждам экологии. При этом за основу принимается принцип виновника, призванный повысить ответственность производителя за свою продукцию, в том числе после ее использования или вывода из эксплуатации.

Основные принципы законодательства Германии:

• разграничение полномочий по защите окружающей среды между федеральным правительством, правительством федерации и местными властями; (основной принцип: федерации имеют право издавать законы, если основной закон не предусматривает обратное);
• минимизация объемов отходов путем предотвращения их образования и вторичного использования; 
• неиспользуемые отходы должны быть обезврежены и размещены экологически приемлемым способом с использованием сложнейших технологий.

Основные элементы французского законодательства:

• минимизация объемов образования отходов в источниках;
• ограничение опасности неиспользуемых отходов перед размещением;
• вовлечение отходов в хозяйственный оборот путем вторичного использования или другого вида деятельности, направленной на получение вторичного сырья или энергии;
• ограничение захоронения отходов, не подлежащих дальнейшей переработке;
• обеспечение прозрачности всего цикла обращения с отходами;
• информирование общественности о вреде, который наносит окружающей среде и здоровью человека образование отходов и их размещение;
• налог на захоронение отходов.

Законодательство ЕС

Основные принципы политики ЕС по обращению с отходами заключается в следующем:

• приоритетность использования методов «обращения» с отходами;
• отходы должны размещаться как можно ближе к источнику образования, регионы должны размещать отходы на своей территории;
• последовательная реализация принципа ответственности производителя за образующиеся отходы;
• использование для переработки наилучших имеющихся технологий.

Приоритетность использования методов «обращения» с отходами подразумевает:

• в первую очередь использование методов, предотвращающих образование отходов;
• затем должны использоваться методы, сокращающие максимально объем образования отходов;
• далее предпочтение отдается методам вторичного использования отходов;
• затем – методам обезвреживания;
• и только когда все предыдущие методы неприменимы, следует размещение отходов на полигоне.

Ответственность производителя за образующиеся отходы подразумевает также ответственность производителя за продукцию, которая в процессе потребления превращается в отходы.

Использование наилучших имеющихся технологий предполагает максимально возможное сокращение ущерба для окружающей природной среды наиболее экономичным способом.

Законодательство ЕС по обращению с отходами базируется на различных законодательных актах, включающих:

• рамочную директиву об отходах;
• директиву об опасных отходах;
• европейский каталог по отходам, а также перечень специальных отходов;
• постановление о перевозке отходов;
• директиву о сжигании отходов и о полигонах.

Рамочная директива 75/442/ЕЕС от 15 июля 1975 года об отходах включает следующие положения:

• определение отхода: любое вещество или объект, от которых отказался владелец или откажется, или должен отказаться;
• компетентные органы несут ответственность за контроль за сбором и размещением отходов и дают разрешение на любой вид деятельности, включающий обращение с отходами, их хранение, обезвреживание и размещение;
• отказ от отходов, сваливание или несанкционируемый выброс отходов запрещены;
• компетентные органы должны составлять планы по обращению с отходами. 

Директива Совета 91/689/ЕЕС от 12 декабря 1991 года об опасных отходах регламентирует следующие положения:

• определение опасных отходов должно быть основано на их химических свойствах;
• все опасные отходы должны подвергаться учету;
• различные категории опасных отходов должны храниться отдельно друг от друга, а также отдельно от неопасных отходов;
• порядок выдачи разрешающих документов организациям, размещающим отходы, должен учитывать деятельность по их восстановлению;
• компетентные власти должны публиковать планы по обращению с опасными отходами.

Директива Совета 1999/31/ЕС от 26 апреля 1999 года о полигонах отходов регламентирует: 

• жесткий контроль за размещением опасных отходов (и по типу и по количеству);
• технические требования к эксплуатируемым и неэксплуатируемым полигонам;
• порядок приема отходов на полигонах (отходы должны быть размещены на полигоне соответствующего класса, т.е. на полигоне для опасных, неопасных или инертных отходов; все отходы должны быть обезврежены перед размещением на полигоне);
• порядок получения разрешительных документов, включая предоставление заявителем всех необходимых данных о мерах безопасности;
• запрещено размещение следующих отходов: жидких отходов, отходов с огнеопасными и окислительными свойствами, или клинических;
• объем биологически разлагаемых отходов, поступающих на полигоны, должен быть уменьшен до 75% в 2002 году, до 59% - в 2005 году, и до 25% - в 2010 году по сравнению с объемом размещения указанных отходов в 1995 году;
• стоимость размещения отходов на полигоне, включая стоимость постобслуживания и рекультивации должна быть, включена в стоимость сбора.

Новая Директива 2000/76/ЕС от 4 декабря 2000 года о сжигании отходов:

• заменяет две директивы о сжигании опасных и неопасных отходов;
• вводит более жесткие эксплуатационные правила и технические требования, и устанавливает ограничения на выброс газообразных загрязнений для мусоросжигательных заводов;
• исключает из перечня сжигаемых определенные отходы, например, биомассу, отходы экспериментальных заводов, заводов по очистке радиоактивных отходов.

Решением комиссии ЕС разработан и вступил в силу с января 2002 года каталог отходов. Перечень специальных видов отходов, по обращению с которыми принимаются отдельные решения включают:

• отходы диоксида титана;
• отходы упаковки;
• отработанные нефтепродукты;
• батарейки, аккумуляторы;
• осадок сточных вод;
• транспортные средства, вышедшие из эксплуатации;
• отходы электрического и электронного оборудования.

Регламентация обращения с опасными отходами

Основными элементами системы нормативно-правового обеспечения в сфере обращения с опасными отходами являются:
1. Определение терминов, в особенности, таких как отходы и опасные отходы, система классификации отходов, которая позволяет однозначно характеризовать отходы, как относящиеся к той или иной категории. 
2. Регламентация обязанностей, возложенных на производителя отходов, которые могут включать:
- необходимость регистрации в качестве производителя отходов и регулярного предоставления информации об источниках образования отходов, типах образуемых отходов, объемах их образования и методах обращения с отходами;
- необходимость предоставлять информацию об осуществляемых мероприятиях по сокращению объемов образования отходов;
- введение Правила осторожного обращения с отходами, в соответствии, с которыми производитель отходов несет юридическую ответственность за должное обращение с отходами до тех пор, пока они не достигнут пункта своего назначения.
3. Регламентация обязанностей (ответственности), возложенных на сборщика (перевозчика) отходов, которые могут включать:
- регистрацию или лицензирование деятельности субъектов, вовлеченных в процессы сбора, транспортировки, хранения;
- необходимость ведения учета отходов и предоставления отчетов о своей деятельности.
4. Контроль над транспортировкой, включающий:
- наличие системы декларирования или выдачи талонов на каждую поездку, обеспечивающей контроль над перемещением отходов от места их образования до конечного пункта назначения и гарантирующей, чтобы отходы попадали в конечный пункт назначения;
- стандарты проектирования и производства транспортных средств и спецификации требуемых характеристик, включая требования к транспортным средствам, перевозящим грузы насыпью и транспортных средств для перевозки упакованных грузов;
- спецификации для контейнеров и упаковки, используемых для перевозки отходов;
- нанесение соотвествующей маркировки на машины и контейнеры с отходами;
- планирование непредвиденных ситуаций (таких как утечка и аварии) и разработка методов немедленного реагирования на них.
5. Осуществление контроля над импортом и экспортом отходов, в соответствии с Базельской конвенцией. 
6. Осуществление экологического контроля над объектами обработки и размещения отходов включая:
- необходимость получения разрешения на эксплуатацию объектов хранения, переработки, обработки, размещения опасных отходов с целью получения гарантии, что эти объекты должным образом спроектированы и их эксплуатация осуществляется в соответствии с природоохранными стандартами; 
- возложение на государственные, региональные и местные органы власти обязанностей по подготовке стратегического плана в сфере обращения с опасными отходами, направленного на поддержку мероприятий по предотвращению загрязнения, а также по обеспечению обработки и размещения всех опасных отходов;
- создание Программ по ликвидации старых и заброшенных объектов размещения опасных отходов.

Наложение нормативно-правовых ограничений на загрязнение природной среды отходами производства и потребления, а также на потери материальных ресурсов в виде уничтожаемых или выбрасываемых на свалки отходов, представляющих ценное сырье

Во всем мире принято, что экологические факторы, связанные с использованием отходов, имеют безусловный приоритет в сравнении с экономическими факторами. В этой связи в развитых зарубежных странах имеется немало административных и нормативно-правовых актов по отходам, накладывающих весьма существенные ограничения, как на хозяйственную деятельность, так и на сферу быта. Во-первых, во всех индустриально развитых странах воздействие отходов производства на окружающую среду не должно превышать нормативы, установленные соответствующими государственными или местными стандартами. Во-вторых, все предприятия обязаны представлять объективную информацию об отходах, по крайней мере, по требованию органов местной и государственной власти. В-третьих, на любые технологические операции с отходами производства и потребления, включая их сбор, транспортировку и переработку, требуется разрешение местных органов власти (лицензия). При этом транспортировка отходов без соответствующих сопроводительных документов запрещена.

Технический уровень оборудования по переработке отходов, особенно вновь вводимых производственных мощностей, строго контролируется органами местной власти, при этом требования к такому оборудованию, как правило, определяются соответствующими государственными органами. (В Японии, например, Министерством народного благосостояния). Хотя, в принципе, местные органы могут устанавливать и свои региональные требования.

Представляет интерес заметить, что без согласования с местными властями, в Японии, в частности, запрещается внесение изменений в конструкции оборудования по переработке отходов.

Значительный интерес для России представляет законодательно установленная практика большинства развитых зарубежных стран по раздельному сбору ТБО, что позволяет обеспечить снижение уровня загрязнения окружающей природной среды за счет организации процесса переработки отобранных компонентов бытовых отходов.

Созданию нормативно-правовых условий для регламентации потерь материальных ресурсов в виде уничтожаемых или выбрасываемых на свалки отходов, представляющих ценное сырье, пока за рубежом уделяется меньшее внимание. Однако имеется ряд примеров, подтверждающих наличие факта запрещения государственными органами уничтожения или выбрасывания отходов по причине потерь материальных ресурсов. Прежде всего, это касается черных и цветных металлов, а также отработанных масел. В частности, в Швеции в соответствии с законодательством, владелец автомобиля, прежде чем получить право аннулировать его регистрацию (и прекратить уплату налога на автомобиль) должен получить от уполномоченного лица, например, от компании по разборке автомобилей, свидетельство, подтверждающее, что его автомашина была принята для переработки в лом. При этом владелец автомобиля получает премию, которая составляла в начале 90-х годов 300 шведских крон. Следует, однако иметь в виду, что компенсация части затрат на эти цели получалась за счет специального налога в размере 250 крон, взимаемого начиная с 1976 года с каждого автомобиля, изготовляемого в Швеции или ввозимого в страну из-за рубежа. 

Закон Японии «Об уборке и переработке отходов» запрещает выброс отходов, содержащих токсичные вещества и отработанные масла, при этом право определять номенклатуру отходов, которые не разрешается выбрасывать на свалки и полигоны, представляется правительству.

В Австрии закон «Об отработанных маслах» (1986 год) относит отработанные масла к тем видам отходов, которые нельзя выбрасывать, их требуется либо перерабатывать самим, либо сдавать сборщику отработанных масел. Закон «О заготовке и ликвидации специальных отходов» предусматривает, что если в результате производственной деятельности образуются отходы, относящиеся к категории специальных, то есть являются по классификации данного закона токсичными, производитель обязан сообщить об их образовании органам власти в течении трех месяцев после начала деятельности. При этом закон определяет, в результате каких видов деятельности они образуются.

Нормирование содержания отходов в отдельных видах продукции

Классическим примером в этой области является запрещение использования в государственных учреждениях бумаги, изготовленной полностью из первичного сырья или с небольшим содержание макулатуры.

В Дании, в частности, правительство установило долю рециркулированного волокна, которое должно содержаться в бумаге, закупаемой для нужд государственного сектора. Подобная мера была принята в Нидерландах в качестве составной части национальной программы восстановления ресурсов. В ФРГ предусмотрен пересмотр условия некоторых государственных подрядов, с тем чтобы по мере возможности включить в них требование, в соответствии с которым в состав поставляемых изделий должно входить вторичное сырье.

В США Управление служб общего назначения требовало в 80-х годах, чтобы поставляемая бумага включала в себя определенную долю рециркулированного волокна, получаемого из бытовых отходов, а также из промышленных источников. Ее конкретная величина устанавливалась с учетом необходимых характеристик бумаги, предложения вторичного сырья и уровня цен на изделия. При этом в США действовало распоряжение, обязывающее государственные органы, приобретать бумагу с 30-50% содержанием вторичного сырья. Подобное требование распространялось также на ряд других федеральных закупок.

Во Франции законом «О ликвидации отходов и рекуперации материалов» предусматривается, что правительство может установить минимальное процентное содержание рекуперированных материалов или элементов, которое должно соблюдаться при производстве какого-либо продукта или категории продуктов. Этим законодательным актом, надо заметить, правительству Франции предоставляется право устанавливать минимальное содержание отходов не только в бумаге, но и в других промышленно выпускаемых материалах.

В конечном итоге, применение указанных мер способствует увеличению спроса на рециркулированные материалы и применению их наряду с первичным сырьем в производстве продукции при условии, разумеется, сохранения или несущественного снижения ее потребительских свойств. 

Таким образом, из проведенного в данном разделе анализа следует, что общими для законодательства многих стран являются следующие аспекты:

• наличие положений, регламентирующих сбор, хранение, транспортировку и переработку отходов как источников сырья и как источников загрязнения окружающей среды;
• предусматривается, что переработка отходов должна осуществляться на оборудовании и по технологиям, отвечающим определенным нормам, которые устанавливаются специальными постановлениями государственных органов;
• в основу законодательства закладываются принципы «кто производит отходы, тот их и перерабатывает» и «загрязнитель платит»;
• определение мест складирования отходов возлагается на органы местной власти, запрещаются неорганизованные свалки;
• на предпринимательскую деятельность по сбору, хранению, транспортировке и переработке отходов требуется разрешение местных органов власти. Как правило, это компетенция мэра, губернатора, префекта;
• деятельность по обращению с опасными отходами лицензируется;
• все предприятия обязаны вести учет образующихся отходов и предоставлять информацию об этом органам власти;
• общая координация деятельности в области управления процессами образования, размещения, уничтожения и использования отходов возлагается на специальные органы государственного управления, наделенные для этой цели соответствующими организационно-распорядительными и контролирующими функциями.