Почему буксует реформа отрасли переработки отходов?
Опубликовано Редактор 16-03-2017 (982 прочтений)Основная причина такого расклада, на наш взгляд, заключается в политике правительства, ориентированной на решение экологических проблем страны за счёт частных инвестиций, при сохранении сегодняшнего уровня затрат бюджета на эти цели (0,5-0,7%) и комфортного для бюрократического аппарата механизма жёсткого регулирования обращения с отходами. Происходит постоянное ужесточение системы администрирования обращения с отходами, а необходимо, наоборот, создать систему стимулирования отрасли. Более того,
система в нынешнем её виде методично уничтожается. Видимо, это делается, чтобы законсервировать сложившиеся финансовые потоки в этом бизнесе, которые во многом находятся в «тени» и связаны с нелегальными полигонами, где никакой переработки отходов не происходит.
Специалисты консорциума «Феникс», занимающиеся проблемами утилизации золы и шлака угольных электростанций РФ, выявили, что нормы технического проектирования тепловых электростанций (ВНТП-81) не меняются с 1981 года, то есть в этой сфере используются технологии прошлого века, что приводит к абсолютной неэкологичности наших даже новых угольных электростанций, в их сравнении с не самыми передовыми европейскими аналогами. Причём наши ещё и в 1,5-2 раза дороже по капитальным затратам. По объёму утилизации золошлаковых отходов (ЗШО) Россия занимает «почётное» последнее место из 10 крупнейших стран с значительной долей угольной генерации.
2017 год объявлен Годом экологии. Но в 600 тематических мероприятиях очень мало посвящённых промышленным отходам и ни одного, посвящённого тематике утилизации ЗШО. На повестке дня почему-то только твёрдые коммунальные отходы (ТКО).
У нас до сих пор не реализована система автоматизированного учёта объёмов выбросов и сбросов в окружающую среду, без чего невозможно оперативное и стратегическое управление этим процессом. При этом крупный бизнес в лице РСПП уже направил в правительство письма, где предлагает перенести срок обязательного введения, назначенного в № 219-ФЗ, автоматических устройств мониторинга выбросов и сбросов с 01.01.2018 на 01.01.2023, резонно полагая, что при сохранении текущей госполитики в сфере природопользования, это приведёт к дополнительным убыткам бизнеса и механизму перераспределения собственности. Конечно, РСПП сразу обвинили в том, что они не хотят улучшать состояние окружающей среды в нашей стране.
Отходы или продукты
К абсурдам нашего законодательства можно отнести и определение отхода и критериев, при которых отход считается продуктом. Дело в том, что при утилизации отхода, т.е. передела его в продукт, продукт будет иметь то же название, что и отход. А Минприроды и Росприроднадзор очень недовольны, когда отход перестаёт быть источником пополнения такой статьи бюджета, как экологические платежи, ведь снижаются показатели сбора платежей. Но показателей, которые стимулируют сокращение отходов, просто нет! Более того, в федеральном законе №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в отличие от законов ЕС, нет понятия «побочного продукта» и не описаны условия, при которых он не является отходом.
К чему приводит на практике такая ситуация? К тому, что чиновник Росприроднадзора к отходу может отнести всё, что «удаляется» и таким образом попадает в сферу его регулирования.
Для исключения подобных случаев придуман Федеральный кадастр классификации отходов (ФККО), где поименованы около 4 тыс. отходов, производимых в России. Но беда в том, что для попадания в ФККО регламент имеется, а для того, чтобы твой продукт, имеющий название (например, «зола от сжигания в энергоустановках угля»), не считался отходом, хотя и внесён в ФККО, законодательного механизма нет. Материалы, которые доведены до состояния «продукта» за счет инвестора, но имеют в наименовании слово «зола», «навоз», «лом» и т.д., чиновники Росприроднадзора с удовольствием относят к отходам и требуют лицензий на обращение с отходами.
Зачастую оформить их законно невозможно – как в случае трансграничного перемещения сланцевой золы и золы рисовой шелухи. Причина очень проста: в стране происхождения эти материалы признаны побочными продуктами, и на них отсутствует код отхода страны и код отхода ООН, что требуется при оформлении разрешения Росприроднадзора на трансграничное перемещение отходов. Мало того, по законодательству ЕС запрещено отправлять в страны, не входящие в ОЭСР, какие-либо отходы. Россия в ОЭСР не входит. Таким образом, эта лицензия бесполезна.
Ярким доказательством несовершенства нашего законодательства в части обращения с отходами и серьёзных административных барьеров со стороны Росприроднадзора является тот факт, что компания ЗАО «ПЦВ», на основании разрешения Ростехнадзора в 2010 году, Росприроднадзора в 2014 году, писем Минприроды РФ 2014, 2015 и 2016 годов, абсолютно законно ввозила сланцевую золу в РФ, но стоило прийти новому руководителю Росприроднадзора Артёму Сидорову, как политика изменилась – и в июле 2016 года поставки были остановлены. В результате потери и у бизнеса, и у бюджета. Так, компания «ПЦВ» за 6 месяцев простоя лишилась 96,5 млн руб., а бюджет РФ потерял около 20 млн руб. При этом лицензия стоит 357,5 тыс. руб. И все это просто потому, что сейчас экологическое законодательство даёт возможность трактовать его «удобно» для чиновника. Такая ситуация не является единичным случаем и может произойти с любым предприятием, занимающимся утилизацией материалов, имеющих в своём названии сходные с отходами определения.
Решение проблемы давно реализовано во многих странах. Необходимо принять поправки к № 89-ФЗ, которыми установить механизм перевода бывшего «отхода» в статус «продукта» применительно к конкретному производителю, даже если этот отход внесён в ФККО. Критериями такого решения должны стать:
- Наличие технологического регламента процесса производства продукта;
- Наличие технических условий (ТУ) на применение продукта;
- Наличие сертификатов соответствия российским ГОСТам и ТУ;
- Отражение движения продукта в бухгалтерии предприятия.
Некоторые шаги уже предпринимаются. 6 декабря 2016 года комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию и комитет Совета Федерации по экономической политике приняли совместные рекомендации, где предложили правительству внести правки в № 89-ФЗ и № 458-ФЗ и другие нормативные правовые акты, среди которых есть пункты о необходимости «зафиксировать механизм перевода отхода, в том числе имеющегося в ФККО, в продукт» при наличии вышеназванных критериев, а также посыл к Евразийской экономической комиссии доработать Решение №30 от 21.04.16 в части исключения из перечня товаров, имеющих все признаки продукции, а не отхода, попавших в него только по классификации ТН ВЭД.
Экологические платежи
Теперь о системе стимулирования бизнеса к инвестициям и деятельности в сфере обращения с отходами. Ее нет. Меры экономического стимулирования, зафиксированные в законах, очень слабы и не работают, т.к. не внесены в полной мере в налоговое законодательство. Они сводятся к компенсации процентной ставки по кредитам, связанным с мероприятиями по утилизации отходов, через механизм уменьшения налога на прибыль, и к зачёту экологических платежей (ЭП) в счёт компенсации части инвестиций в эти технологии. Даже в этих мерах видно, что государство ничего не теряет, поскольку прибыль ещё надо заработать, а ЭП настолько малы, что будут окупать инвестиции 20-30 лет. Таким образом, всё опять перекладывается на бизнес.
К слову, ЭП во всех развитых странах являются первым инструментом, стимулирующим бизнес заниматься утилизацией отходов. Подход очень простой. Уровень ЭП должен быть выше затрат на технологии утилизации в периоде экономического планирования проекта. Например, по ЗШО в Европе средний уровень составляет в среднем 100 евро/т за размещённую на отвале золу. Добились его постепенно, создав механизм льготных кредитов, региональных экологических фондов. В эти фонды средства поступали как от ЭП, всевозможных штрафов и т.д., так и до 70% за счёт бюджета государства. В итоге получили механизм, обеспечивающий на высоком профессиональном уровне бизнесу получение льготного кредитования, проектного финансирования в решении реконструкции их производств с целью утилизации отходов.
В России в соответствии с постановлением правительства РФ от 28 августа 1992 года №632 применялись базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение отходов, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы (состояние атмосферного воздуха и почвы), не меняющиеся с 1991 года вплоть до сегодняшнего дня, индексируемые только на уровень официальной инфляции. К 2016 г. ЭП достиг 38,4 руб./т, но этот рост был компенсирован применением с 2003 года понижающего коэффициента 0,3 за размещение отходов на собственных полигонах. К примеру, номинальный рост экологических платежей за размещение ЗШО ТЭС с 2000 года составил всего 25%, при этом потребительские цены выросли в 5 раз, а энерготариф – в 9. Сравните средний размер платежа за размещение ЗШО 11,52 руб./т у нас и 100 евро/т в Европе! И этот платеж включается в себестоимость электроэнергии, в тариф, и, соответственно, оплачивается потребителем.
Кроме того, принятый № 404-ФЗ фактически аннулировал повышающие территориальные коэффициенты, учитывающие экологические факторы, а по постановлению правительства №913 ЭП снижены на 20-40%. Бюджеты субъектов РФ, в которые с 2016 года поступает 95% экологических платежей, в одночасье лишились миллиардов рублей! И это в условиях, когда в 2000-2002 годах были ликвидированы региональные экологические фонды и ЭП стали в полном объёме поступать только в бюджетную систему РФ, местные бюджеты и расходоваться на любые цели! Когда местные бюджеты ничего не получают от налога на прибыль и НДС, они имеют прямой интерес к увеличению свалок и отвалов на их территории. Где тут стимулы к утилизации?
Порядок взимания экологического сбора был подробно разработан к концу мая 2015 года, а поправки в Федеральный закон №89-ФЗ должны были вступить в полную силу с 1 июля того же года. Однако прессинг со стороны бизнеса и Минэкономразвития привели к наложению моратория на лицензирование операторов по обращению с отходами и взимание экологического сбора в 2015-м. Реформа отрасли, начатая принятием федеральных законов №219-ФЗ и №458-ФЗ в 2014 году, провалена, считают многие эксперты. Бизнес через свои общественные организации выступил против установления крайне сжатых (6-12 месяцев) сроков введения новых жёстких правил игры, Правительство сопротивлялось, но в итоге согласилось. У государства больше нет ни одного эффективного инструмента стимулирования отрасли и перехода России к работающему рынку обращения с отходами.
Помимо экологического сбора, был введён мораторий на некоторые другие ключевые платежи: за ущерб, причинённый централизованным системам водоотведения, за сброс загрязняющих веществ. Также отменено требование создания финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и увеличение тарифов за оформление выдачи ветеринарно-сопроводительных документов.
Все эти идеи принуждения бизнеса к «разумному экологическому поведению» заработают только тогда, когда он увидит, что государство выделяет сопоставимые с суммами экологических сборов, а то и большие средства из госбюджета. Это приведёт к созданию спроса на экологические услуги, а значит, к новым возможностям для бизнеса, новому огромному рынку. По оценке экспертов, он может составлять около 1 трлн руб. в год. Кроме того, необходимо создание механизмов целевого использования этих средств, для чего нужно воссоздать региональные экологические фонды, через которые профессионально распределять инвестиции.
Хотелось бы сказать также о том, что в Европе существуют специальные механизмы кредитования, созданные центральными банками, которые стимулируют коммерческие банки к предоставлению целевых кредитов. Например, на реализацию экологических проектов за счёт пониженных процентных ставок и формирования пониженных резервов по таким кредитам. Развито и проектное финансирование.
Пока ничего подобного у нас нет. Очевидно, что идти в отрасль обращения с отходами, где несовершенно законодательство, существуют коррупционные схемы, нет системы стимулирования и льготного кредитования, интересы местных властей и Росприроднадзора конфликтуют, менее эффективно, чем заниматься другими видами бизнеса. Пока правительство РФ не начнёт хотя бы постепенно увеличивать финансирование экологических программ, не создаст механизмы экономического стимулирования, проблема экологизации нашей страны административными и драконовскими методами решена не будет.
Андрей Калачёв
Член генерального совета «Деловой России»,
генеральный директор ЗАО «ПЦВ»,
лидер консорциума «Феникс» (Санкт-Петербург)
РОСИНФОРМБЮРО
