Концептуальные основы решения проблемы использования вторичного сырья в России

Опубликовано Редактор 30-06-2003 (25119 прочтений)

Проблема сбора, заготовки и использования вторичного сырья становится одной из наиболее актуальных для экономики России, что обусловлено значительными масштабами проблемы и отсутствием перспектив ее решения без изменения государственной политики в этой области, в том числе в связи с усилением интеграционных процессов экономики России и других стран.

В данной статье дается характеристика состояния проблемы использования вторичного сырья в России, показываются имеющиеся предпосылки для улучшения состояния дел в этой области, предложена концепция основных положений государственной политики по организации использования вторичного сырья в России, предусматривающая усиление государственного регулирования в этой области, сформулированы концептуальные основы организации промышленного использования вторичного сырья в России с учетом мировых тенденций

1. Характеристика состояния проблемы

Экономика России характеризуется значительным количеством образования отходов, что обусловлено следующими факторами:

необходимостью выемки большого количества вскрышных пород при добыче сырья для топливной, металлургической и химической промышленности;
ограниченным уровнем содержания полезных компонентов в перерабатываемом сырье, составляющем во многих случаях лишь несколько единиц и даже долей процентов;
несовершенством современных технологических процессов переработки сырья и материалов, объективно сопровождающихся образованием отходов;
естественным образованием отработанных масел, охлаждающих жидкостей и других технологических жидкостей;
естественным выводом из эксплуатации в результате износа производственных сооружений и производственного оборудования, транспорта, продукции электротехнической и радиоэлектронной промышленности;
естественным образованием отходов потребления в сфере конечного потребления в виде твердых бытовых отходов, отходов упаковки, вышедших из употребления автомобилей и сложной бытовой техники, выведенных из эксплуатации жилых домов.

По оценкам ГУ НИЦПУРО, ежегодно в России образуются порядка 2,7 млрд. т отходов промышленного производства, 35-40 млн. т – ТБО, 80-100 млн. т - осадков сточных вод промпредприятий и коммунального сектора (влажностью 95-96%), 700 млн. т – бесподстилочного свиного навоза и птичьего помета (влажностью 95-97 %), 90-100 млн. т – строительных отходов, включая отходы от сноса зданий и замусоренный грунт. Осадки сточных вод и бесподстилочный навоз практически не перерабатываются, ТБО – перерабатывается - на 3-4%, строительные отходы используются примерно на 80% преимущественно при осуществлении планировочных работ, (табл.1).

Таблица 1

Оценка общих показателей образования и использования основных видов отходов в России (в расчете на 2002 год)

Вид отходов	Образование	Уровень использования
Промотходы:	2,7 млрд. т/год	37%
отходы добычи и обогащения	2,56 млрд. т/год	35,9%
другие промотходы	131,6млн. т/год	42,7%
ТБО	35-40 млн. т/год	3-4%
Осадки сточных вод	80-100 млн. т/год	-
Строительные отходы	до 100 млн. т/год	80%

Более 90% образующихся отходов промышленного производства составляют отходы добычи и обогащения полезных ископаемых. Объем образования других промотходов можно оценить в 130-140 млн. т/год (по уровню промышленного производства в 2002 году), в том числе: лом и отходы черных металлов – 28,5 млн. т/год, золы и шлаки ТЭС – 26,6 млн. т/год, галитовые отходы – 26,4 млн. т/год, шлаки доменные – 16,8 млн. т/год, шлаки сталеплавильные – 6,7 млн. т/год, древесные отходы – 12,5 млн. т/год, фосфогипс – 7,9 млн. т/год, макулатура – 3,04 млн. т/год, изношенные шины – 0,87 млн. т/год, (табл.2).

Таблица 2.

Оценка количества образования важнейших видов вторичного сырья и уровня их использования (в расчете на 2002 год)

Наименование отхода	Образование, млн. т	Уровень использования, %
Отходы добычи и обогащения	2565,5	35,9
Лом черных металлов	28,5	84,6
Золы и шлаки ТЭС	26,65	10,3
Галитовые отходы	26,41	42,3
Шлаки доменные	16,79	63,3
Древесные отходы	12,56	52,5
Фосфогипс	7,95	2,19
Шлаки сталеплавильные	6,75	38,5
Макулатура	3,04	35,6
Пиритные огарки	1,23	42,1
Щелоки сульфитные	0,9	68,4
Шины изношенные	0,87	5,67
Полимерные отходы	0,693	10,97
Текстильные отходы	0,335	41,4
Отработанная серная кислота	0,29	83,6
Стеклобой	0,575	34,1
Ртутьсодержащие отходы	0,0037	37,5
Всего:	2699,7	36,4

Использование промышленных отходов в Российской Федерации осуществляется практически во всех отраслях промышленности. Однако, масштабы и уровень использования различных видов отходов характеризуются значительной неравномерностью и зависят от ресурсной ценности отходов, от экологической ситуации, возникающей в связи с обращением с ними как с загрязнителями окружающей среды и, самое главное, от складывающихся экономических условий, определяющих рентабельность каждого конкретного вида производства, использующего отходы.

Традиционные виды вторичного сырья, такие как лом и отходы металла, высококачественные отходы полимеров, текстиля, макулатуры, характеризуется высоким уровнем переработки. Сложные многокомпонентные отходы, а также загрязненные отходы, практически не перерабатываются (смешанные и загрязненные нефтепродукты, изношенные шины, отходы упаковки из ламинированной бумаги, осадки и шламы очистных сооружений, гальваношламы и т.д.).

Наиболее высокими показателями использования отходов в качестве вторичного сырья характеризуется черная и цветная металлургия, целлюлозно-бумажная промышленность, промышленность строительных материалов. Так, доля вторичного сырья в производстве стали в среднем составляет около 27%, картона и бумаги – 18%, минеральных вяжущих (гипса, цемента) – 20,6%, нерудных строительных материалов (щебня, гравия, песка) – 3,6%, изделий из термопластов - 4,2%, (табл. 3). Ряд видов продукции изготавливается полностью или почти полностью из вторичного сырья – отдельные виды бумаги и картона, изделия широкого хозяйственного потребления из полиэтилена (ящики, ведра, поливочные шланги, пленка, и т.д.).

Таблица 3.

Оценка доли вторичного сырья в производстве важнейших видов промышленной продукции

Вид промышленной продукции	Наименование используемого вторичного сырья	Доля вторичного сырья в производстве промышленной продукции, %
Картонно-бумажная продукция	макулатура	18,0
Сталь	лом черных металлов	27,0
Продукция из термопластичных полимеров	вторичное полимерное сырье	4,2
Резинотехнические изделия	крошка резиновая, регенерат	3,6
Нерудные строительные материалы (щебень, гравий, песок)	отходы добычи и обогащения, шлаки металлургические, золы и шлаки ТЭС	3,6
Минеральные вяжущие (гипс, цемент)	металлургические шлаки, пиритные огарки фосфогипс, золы и шлаки ТЭС	20,6

Основными направлениями использования отходов являются:

использование в хозяйственных целях без переработки (реализация на другие предприятия или использование в собственном производстве деловых отходов из металла, дерева, текстильных материалов и др.; использование минеральных и других отходов в качестве стройматериалов при отсыпке и ремонте дорог, планировке местности, отсыпке и укреплении дамб и др.; использование в качестве удобрений, раскисляющих добавок, пигментов, наполнителей, модификаторов и др.);
изготовление вторичного сырьяиз отходов производства и потребления для частичной или полной замены первичного сырья в промышленном производстве (дробленки, агломерата или гранулята из полимерных отходов; резиновой крошки и регенерата из изношенных шин; макулатурной массы для замены целлюлозы и древесной массы; товарного лома из отходов черных и цветных металлов);
в качестве вторичного сырья в производстве строительных материалов (полимерно-древесных и минерально-древесных брусьев; облицовочных и теплозвукоизоляционных материалов с использованием дерева, полимеров, стекла, макулатуры и их смесей; быстротвердеющего вяжущего из фосфогипса; портландцемента из золы ТЭС и т.д.);
взамен рудного и нерудного сырья для извлечения ценных компонентов (цветных и черных металлов - из шлаков и отходов добычи и обогащения; макулатуры, стеклобоя, полимерных и металлических отходов – из ТБО; цветных металлов – из пиритного огарка; цветных и драгоценных металлов - из радио-электронной аппаратуры; ванадия - из золы мазутных ТЭС и др.);
в качестве энергоресурсов: в виде готового топлива или топливной добавки (древесных отходов, отработанных нефтепродуктов и др.); в производстве топлива (древесного угля и топливных брикетов - из древесных отходов, регенерированных нефтепродуктов - из отработанных нефтепродуктов; биогаза - из органических отходов; горючего газа и жидкого топлива, получаемого из органических отходов методом пиролиза).

Масштабы переработки промышленных отходов в России можно оценить (в условиях ограниченности статистических данных) примерно в 0,98 млрд. т в год (в расчете по уровню промышленного производства в 2002 году). Из них 0,92 млрд. т составляют отходы добычи и обогащения полезных ископаемых, закладываемые в выработанное пространство шахт и карьеров. Среди других видов отходов большими объемами использования характеризуются лом и отходы черных металлов (24,1 млн. т), галитовые отходы (11,2 млн. т), древесные отходы (6,6 млн. т), золы и шлаки ТЭС (2,74 млн. т), лом и отходы цветных металлов (0,9 млн. т), макулатура (1,08 млн. т).

Средний уровень полезного использования промышленных отходов в хозяйственных целях составляет примерно 36%. Наиболее высоким уровнем использования в качестве вторичного сырья характеризуются следующие виды отходов: лом и отходы черных и цветных металлов (84,6% и 100% соответственно), щелоки сульфитные (68%), древесные отходы (52,5%), шлаки доменного производства (64,7%).

Плохо используются золы и шлаки ТЭС (10,3%), полимерные отходы (11%), шины изношенные (5,7%), фосфогипс (2,2%).

Необходимо отметить, что роль государства в управлении организацией сбора и использования вторичного сырья резко снизилась в период 1990-1996 годов. С 1991 года ликвидирована государственная система вторичных ресурсов, функционировавшая под эгидой Госснаба СССР. В рамках этой системы работало более 500 предприятий по переработке вторичного сырья и около 6000 приемных пунктов по заготовке и переработке вторичного сырья от населения. С 1996 года отменена статистическая статотчетность по формам 14-ВР (вторичные ресурсы), 14-лес (древесные отходы), 9-СН (лом черных металлов), 17-СН (лом цветных металлов).

С 2002 года введена новая форма статотчетности по форме 2 ТП (отходы), а с 2003 г. – по форме 14- МЕТ (лом), которые должны восполнить возникшие в 90-х годах пробелы в области государственного учета образования и использования отходов.

Снижение роли государства в управлении обращением со вторичным сырьем в 1990-х годах способствовало снижению уровня использования многих видов отходов в качестве сырья, материалов и топлива. Так, за период с 1990 г. по 1997 - 1998 годы уровень использования шлаков доменных снизился с 119,7% (с учетом использования ранее накопленных шлаков) до 51%, шин изношенных - с 8,7% до 3,85 %, полимерных отходов - с 23,5% до 8,2%, фосфогипса - с 14% до 2%, макулатуры – с 30% до 15,3%.

В то же время, несмотря на кризисные явления в экономике России в 1990-х годах, уровень заготовки и хозяйственного использования лома черных и цветных металлов оставался высоким, что обусловлено высокой рентабельностью этой сферы предпринимательской деятельности, в особой мере при поставке на экспорт.

Последние пять лет под воздействием экологических факторов активизировалась предпринимательская деятельность по заготовке и переработке высококачественной макулатуры, полимерных отходов, включая ПЭТ-тару, алюминиевых банок, отработанных аккумуляторов, ртутных ламп.

В ряде городов России начинает формироваться производственная база по сбору и переработке выведенных из эксплуатации автомобилей. Усиливается внимание к организации сбора и переработки изношенных автомобильных шин. Однако, пока эта работа продвигается только при финансовой поддержке административных органов управления в регионах, в частности, в Москве и Московской области, Санкт-Петербурге, Тольятти и других городах.

В числе основных факторов, определяющих в среднем низкий уровень использования отходов в качестве вторичного сырья, следует выделить:

отсутствие экономических условий для сбора и использования большей части (примерно двух третей) ежегодно образующихся отходов;
несовершенство инструментов государственного регулирования обращением с отходами как со вторичным сырьем;
несовершенство сложившейся системы сбора и удаления ТБО, не предусматривающей селективный сбор и выделение полезных компонентов, содержащихся в ТБО;
отсутствие системы сбора и переработки вышедшей из употребления продукции после ее использования (автомобилей, холодильников, стиральных машин, радиоэлектронной техники, одежды, мебели, и т.д.).

Особое значение из приведенных факторов имеет отсутствие экономических условий для использования двух третей ежегодно образующихся отходов. Это выражается в том, что уровень затрат на сбор и переработку этой части отходов выше уровня дохода, который можно получить от реализации продукции с их использованием, или уровень доходов не обеспечивает приемлемую для предпринимателей рентабельность этого вида производственной деятельности. В определенной степени этому способствуют и низкая конкурентоспособность продукции с использованием отходов, поскольку снижение ее качества в сравнении с продукцией, изготовленной из первичного сырья, не всегда адекватно снижению цены на такую продукцию.

В наибольшей степени проявление фактора отсутствия экономических условий актуально для отходов потребления типа отходов упаковки или вышедшей из употребления продукции промышленности, которая, в конечном итоге, полностью превращается в отходы после использования. В числе видов такой продукции целесообразно выделить упаковку, одежду, обувь, холодильники, стиральные машины, газовые и электрические плиты, мебель, автомобильный, водный и железнодорожный транспорт, радиоэлектронную технику, различные расходные материалы, включая моторные масла, охлаждающие жидкости и др. Особенность отходов этого вида состоит в том, что они образуются повсеместно и создают по существу одинаковые экономические, технологические, экологические и санитарно-гигиенические проблемы в каждом регионе России. Часть таких отходов образуется в результате импорта продукции, организация сбора и переработки которых в условиях развития интеграционных процессов со странами ЕС также имеет определенную специфику. В частности, в странах ЕС установилась тенденция расширения спектра продукции, ответственность за организацию сбора и переработки которой после использования возлагается непосредственно на ее производителей, в том числе и на экспортируемую продукцию. В 1994 году такая ответственность была возложена в отношении упаковки, с 01.07.2002 г. – на автотранспортную технику выпуска после этой даты. С 2007 года ответственность за сбор и переработку своей продукции после использования распространится на автомобили любого года выпуска, а также на продукцию электротехнической и радиоэлектронной промышленности.

Значительные экономические проблемы существуют и в использовании отходовпроизводства, таких как отходы добычи и обогащения полезных ископаемых, золы и шлаки ТЭС, фосфогипс, галитовые отходы, лигнин, шлаки металлургического производства, отходы очистки нефти, гальваношламы. Имеется много технологий их переработки, однако уровень использования таких отходов в России продолжает оставаться низким.

Таким образом, Россия располагает значительными ресурсами вторичного сырья. Однако уровень их использования остается низким. Вследствие этого имеют место большие потери материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов и, самое главное, высокий уровень загрязнения окружающей среды, отчуждение значительных территорий под полигоны, свалки и другие объекты размещения отходов.

2. Предпосылки для увеличения уровня использования вторичного сырья

Одной из наиболее важных предпосылок для увеличения уровня использования вторичного сырья в России следует считать наличиеоборудованияи отработанных технологических решений для сбора и хозяйственного использования большинства видов вторичного сырья - макулатуры, текстильных, древесных и полимерных отходов, изношенных шин, стеклобоя, ртутных ламп и других ртутьсодержащих отходов, отходов добычи и обогащения полезных ископаемых, лома и отходов металлов, отработанных нефтепродуктов и др. Для переработки таких отходов используется главным образом, то же оборудование, что и для переработки первичного сырья и материалов - дробилки, грануляторы, сепараторы, пресса, экструдеры и т.д. Наряду с этим применяется и специальное оборудование, в том числе моечные машины, сортировочные линии, оборудование для разволокнения текстильных отходов, пресса для пакетирования макулатуры и т.д. Значительная часть оборудования для переработки отходов выпускается или может выпускаться отечественной промышленностью.

Оборудование для переработки полимеров и полимерных отходов выпускают АО "Кузполимермаш" (линии по переработке полимеров), НПО "Пакс" (роторные измельчители, экструдеры), ГП "Красноярский машиностроительный завод", ПК "Полипак", ЗАО "Мегаполис", ЗАО "Камея", ОАО "Механобр-Техника"; оборудование для переработки изношенных шин - ОАО "Тамбовполимермаш", АОЗТ "Экошина, ЗАО "АКП Уралмаш, ЗАО "Корд-Экс", ЗАО "КамЭкоТех"; оборудование для переработки стеклобоя - ОАО Орловский завод "Стекломаш"; оборудование для регенерации отработанных масел - ГАО "Вторнефтепродукт"; оборудование для переработки ртутьсодержащих отходов - ФИД "Дубна", "Инпрон", "Экотром".

Другой важной предпосылкой для наращивания объемов переработки вторичного сырья следует считать возможность созданияв рыночнойэкономике более благоприятных экономическихусловий для сбора ипереработки отходов, демонстрируемую в развитых странах мира. Широкое распространение в этих странах получило предоставление предприятиям по сбору и переработке отходов налоговых льгот, льготных кредитов и льготных транспортных тарифов. Введена система платежей на использование упаковки и возмещение затрат по сбору и переработке отдельных видов продукции после ее использования. Создана система ответственности производителей за сбор и переработку некоторых видов наиболее распространенной продукции после ее использования. Все более широкое распространение получает государственное нормирование уровня переработки наиболее распространенных отходов, разработка для этих целей национальных планов и программ переработки отходов и развития рынка вторичного сырья. Увеличиваются объемы субсидий на мероприятия в этой области.

В странах ЕС расширяются масштабы нормирования сбора и использования вторичного сырья на межгосударственном уровне. Основные программно-целевые установки по нормативам в этой области регламентируются следующими директивами Парламента и Совета ЕС:

1994/62/ЕС - Упаковка и отходы упаковки;
2000/53/ЕС – Транспортные средства, выведенные из эксплуатации;
2002/96/ЕС – Отходы электротехнического и электронного оборудования.

Таблица 4

Целевые установки Парламента и Совета ЕС по уровню сбора и переработке продукции, на которую распространяется «принцип ответственности производителя»

	*Год введения нормы*	*Норма сбора*	*Норма использования*	*Норма* *Рециклинга*
*Упаковка*	2000 г . или через 5 лет после принятия директивы		50-65%	25-45%
*АТС* *Старые АТС, выпуска до 1980 г.*	2006 г . 2015 г . 2006 г .		85% 95% 75%	80% 85% 70%
*Электрорадио-техника*	2007 г .	4 кг/жителя	70-80%	50-75%

Действие этих директив накладывает определенные обязательства и на российских производителей, экспортирующих свою продукцию в страны ЕС, в том числе обязывает их соблюдать в этих странах принцип ответственности за сбор и переработку своей продукции после использования. В то же время у России имеется возможность воспользоваться ресурсами производителей стран ЕС, импортирующих свою продукцию в Россию, в части организации сбора и переработки такой продукции после ее использования, в том числе упаковки, автотранспортной техники, продукции электротехнической и радиоэлектронной промышленности.

Важное значение для организации наращивания объемов сбора и переработки отходов имеет также опыт ряда крупных городов России, в части внедрения систем селективного сбора полезных компонентов из ТБО (Москва, С.Петербург, Тольятти, Орел и др.), создания системы услуг по сбору и переработке ряда видов продукции после ее использования за определенную плату (мебели, холодильников, стиральных машин, газовых плит (Москва), создания системы сбора и переработки автотранспортных средств (Москва, Московская область, С. Петербург).

Таким образом, можно полагать, что в России имеется достаточно предпосылок для наращивания уровня сбора и использования, имеющихся в большом количестве ресурсов вторичного сырья. Однако для решения этой задачи необходимо изменение государственной политики в этой области, в том числе значительное усиление государственного регулирования производственных процессов сбора, заготовки и использования вторичного сырья в условиях развития рыночных отношений.

3. Концепция государственной политики в области использования вторичного сырья

Государственная политика России в области использования вторичного сырья должна предусматривать промышленный подход к организации сбора, заготовки и использования отходов в качестве вторичного сырья с учетом формирующихся мировых тенденций и накопленного собственного опыта. Основные положения такой политики целесообразно сформулировать в следующем виде:

любые отходы , образующиеся в материальном производстве и в сфере конечного потребления, являются вторичными материальными ресурсами, обращение с ними подлежит государственному регулированию в целях создания условий для их сбора и последующего использования в качестве вторичного сырья, материалов или топлива;
государственное регулирование в области сбора и промышленного использования вторичного сырья в России должно иметь дифференцированный характер применительно к каждому из видов вторичного сырья в зависимости от сложившихся экономических условий для их сбора и переработки, вида собственника образующихся отходов, предназначенных для использования в качестве вторичного сырья, степени обеспеченности экономики России ресурсами первичного сырья, взамен которого используются определенные виды вторичного сырья. (Большей государственной поддержкой должны пользоваться проблемные отходы, сбор и переработка которых нерентабельна; отходы, собственниками которых являются потребительский сектор экономики, включая население; отходы, содержащие полезные компоненты, ресурсы которых ограничены или исчерпаны; опасные отходы, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду);
в целях создания более благоприятных экономических условий для сбора и использования вторичного сырья могут использоваться: государственное нормирование уровня использования отходов в России и в отдельных регионах, государственное нормирование использования вторичного сырья при производстве важнейших видов промышленной продукции, экономическое стимулирование использования вторичного сырья за счет налоговых, кредитных, тарифных, таможенных и других инструментов, механизмы государственного и муниципального заказов;
законодательная база России в области использования вторичного сырья должна быть гармонизирована с законодательством стран ЕС и других зарубежных стран, в том числе с целью создания нормативно-правовых условий для восполнения финансовых потерь российских заготовщиков и переработчиков вторичного сырья из-за отсутствия механизма взимания платежей на возмещение затрат по сбору и переработке после использования поступающей с импортируемыми товарами упаковки, а также ряда видов импортируемой продукции, на которую в странах – экспортерах возлагается ответственность за ее сбор и переработку после использования;
организационная и экономическая ответственность за сбор и переработку отходов производства и за их сбыт для использования в качестве вторичного сырья должна быть возложена непосредственно на предприятия сферы материального производства и услуг, на которых они образуются. (Однако, это не означает полное исключение государственной поддержки). Нормативы переработки таких отходов должны устанавливаться федеральным законодательством, а также законодательством субъектов РФ и муниципальных образований;
организация сбора и переработки вторичного сырья из отходов потребления должна быть функцией органов административного управления субъектов РФ и местного самоуправления. Тарифы на сбор и предварительную переработку таких отходов должны согласовываться с органами местного самоуправления;
в соответствии с мировыми тенденциями, в отношении ряда видов промышленной продукции в России должен устанавливаться принцип ответственности производителей за организацию ее сбора и переработки после использования. Перечень такой продукции подлежит определению Правительством Российской Федерации и утверждению на законодательном уровне. (В число видов такой продукции может быть включена упаковка, отработанные нефтепродукты, включая моторные и трансформаторные масла, отработанные ртутьсодержащие лампы, гальванические элементы и другие ртутьсодержащие приборы, автотранспортная техника, продукция электротехнической промышленности, радиоэлектронная техника). Форма ответственности должна определяться производителями продукции или их представителями. Им должно быть предоставлено право, либо самим организовать сбор и переработку своей продукции после ее использования, либо оплатить стоимость такой работы полностью или частично. Нормативы ответственности по уровню сбора и переработки вышедшей из употребления продукции и сроки ее введения должны устанавливаться Правительством РФ по согласованию с производителями такой продукции по мере их готовности выполнить это требование.

Целесообразность введения принципа ответственности производителей продукции обусловлена следующими факторами: необходимостью повышения ответственности производителей за разработку и выпуск своей продукции в виде, удобном для ее переработки после использования; необходимостью наложения ограничений на использование ряда видов материалов, создающих угрозу экологической и санитарно-гигиенической безопасности при переработке продукции после использования; возможностью вовлечения крупных финансовых ресурсов на организацию сбора и переработки такой продукции после использования (фактически финансовых ресурсов производителей, хотя, в конечном итоге, за все платит потребитель); возможностью реально повысить уровень сбора и переработки промышленной продукции после ее использования, поскольку в условиях России вряд ли можно заставить потребителей сдавать такую продукцию на переработку за плату, по крайней мере, в ближайшие годы.

4. Концепция организации промышленного использования вторичного сырья

Исходя из сформулированной концепции государственной политики в области использования вторичного сырья, предусматривающей дифференцированный подход к государственному регулированию сбора и использования отходов в зависимости от вида источника их образования (сфера материального производства или потребительский сектор экономики) в рамках организации промышленного использования вторичного сырья в России целесообразно поставить две главные задачи:

создать систему специальных инструментов государственного регулирования использованием отходов производства и потребления в отраслях материального производства;
создать организационные, нормативно-правовые и экономические условия для развития организационно-производственной инфраструктуры в области сбора и переработки отходов потребления и формирования на ее основе как особой отрасли промышленного производства (далее - Системы вторресурсов).

4.1. Система специальных инструментов государственного регулирования использованием отходов производства и потребления в отраслях материального производства .

Цель создания Системы специальных инструментов - обеспечить более благоприятные нормативно-правовые, информационно-методические и экономические условия для использования отходов в отраслях материального производства:

отходов производства – в качестве сырья или добавки к нему при выпуске основной и вспомогательной продукции, а также в других хозяйственных целях (как в собственном производстве, так и при поставке другим предприятиям);
отходов потребления (или вторичного сырья из отходов потребления) - для частичной или полной замены основного (первичного) сырья при производстве важнейших видов продукции: стали, цветных металлов, бумаги и картона, строительных материалов, изделий из полимерных материалов и др.

В рамках создания Системы специальных инструментов государственного регулирования использованием отходов производства и потребления в отраслях материального производства целесообразно предусмотреть решение следующих задач:

разработка мер административного и экономического принуждения использования отходов в качестве сырья, материалов и топлива за счет наложения ограничений на потребление первичного сырья при условии наличия в регионе ресурсов взаимозаменяемого вторичного сырья; наложения запрета на размещение на полигонах и свалках ТБО тех отходов, которые считаются в регионе ценным сырьем; установления повышенных коэффициентов к ставкам платежей за размещение отходов на полигонах и свалках, если в регионе имеется возможность их переработки или сбыта в качестве вторичного сырья. Перечень таких отходов должен устанавливаться местными органами власти;
разработка механизмов нормирования уровня использования вторичного сырья при производстве наиболее распространенных видов промышленной продукции (нефтепродуктов, строительных и упаковочных материалов, автотранспортной техники, продукции электротехнической и электронной промышленности и др.);
создание механизмов экономического стимулирования использования отходовв качестве вторичного сырья (в том числе, за счет льготного налогообложения и кредитования, предоставления льгот по плате за землю, арендной плате, тарифам на железнодорожные перевозки, таможенным тарифам);
создание условий для обеспечения соблюдения принципа ответственности производителей за использование упаковки, а также за сбор и переработку некоторых видов продукции после использования. (Перечень такой продукции должен быть установлен в законодательном порядке);
совершенствование информационного обеспеченияпредпринимательской деятельности по сбору, заготовке и использованию вторичного сырья (в том числе, создание базы данных по источникам образования вторичного сырья; по нормативно-правовому обеспечению его сбора, заготовки и переработки; по технологиям и оборудованию для переработки вторичного сырья; по предприятиям, осуществляющим заготовку и переработку вторичного сырья; подготовить справочное пособие по технологиям переработки отходов; подготовить комплект справочников по вторичным материальным ресурсам в отраслях промышленности);
создание системы стандартизации и сертификации вторичного сырья при использовании в отраслях промышленности.

4.2. Система вторресурсов

Цель создания Системы вторресурсов как особой отрасли промышленного производства состоит в формировании специальной организационно-производственной структуры для сбора, заготовки и промышленной переработки отходов потребления, как наиболее распространенных отходов, создающих типовые проблемы в каждом регионе России: лома и отходов металлов, макулатуры, полимерных отходов, текстильных и древесных отходов, стеклобоя, выведенной из эксплуатации автотранспортной техники, изделий электротехнической промышленности бытового и производственного применения, радиоэлектронной техники, отработанных нефтепродуктов, аккумуляторов, гальванических элементов, ртутных ламп, изношенных шин.

Система вторресурсов должна представлять собой совокупность автономных саморегулируемых (на уровне субъектов РФ или в целом по России) производственных объединений по сбору, заготовке и переработке отдельных видов или определенных групп отходов со следующими условными наименованиями: «Вторавтотрансрес» (сбор, прием, разборка и первичная переработка автотранспортной техники и отходов от их эксплуатации), «Втортехрес» (сбор, прием, разборка и первичная переработка изделий электротехнической промышленности и радиоэлектронной аппаратуры), «Вторрес» (заготовка и переработка макулатуры, отходов упаковки из ламинированной бумаги, полимерной пленки и других полимерных отходов, ПЭТ-бутылок, текстильных отходов, стеклобоя, древесных отходов, в том числе вышедшей из употребления мебели и т.д.), «Ртутьсервис» (прием и переработка ртутных ламп, гальванических элементов и других ртутьсодержащих отходов), «Вторнефтепродукт», «Вторчермет» и «Вторцветмет».

Условность приведенной группировки производственных объединений по видам отходов предполагает возможность изменения их наименований, включения в состав Системы производственных объединений по другим видам отходов, создания производственных объединений из нескольких видов выделенных производственных объединений, осуществления других структурных преобразований по инициативе производственных предприятий и их объединений, а также специальных органов управления Системы.

Формирование производственных объединений по сбору, заготовке и переработке отходов в России должно осуществляться снизу, т.е. с уровня муниципальных образований и субъектов РФ. Этому должно способствовать то обстоятельство, что по существу в каждом регионе России уже имеются крупные организации вида «Вторчермет», «Вторцветмет», «Вторрес». В ряде регионов России имеются предприятия вида «Вторнефтепродукт» и «Ртутьсервис». В отдельных регионах формируются производственные объединения вида «Автовторрес» по сбору и переработке выведенных из эксплуатации автомобилей и аккумуляторов (фактические названия таких организаций в регионах могут быть иными и не содержать принятых в данный концепции терминов).

В целях создания более благоприятных условий для дальнейшего развития имеющегося производственного аппарата и формирования на его основе отрасли промышленного производства по сбору, заготовке и переработке отходов, целесообразно оказать государственную поддержку формированию специальных органов управления и создать специальные инструменты экономической поддержки деятельности в этой области.

Наиболее важным видом специальных органов управления в области сбора, заготовки и переработки отходов могли бы стать региональные центры вторресурсов, создание которых должно осуществляться по инициативе региональных органов государственного управления. Задачей этих центров должно стать формирование, а также обеспечение условий функционирования и развития отраслевых организационно-производственных систем сбора отходов потребления на территории субъектов РФ. На начальном этапе формирования и функционирования региональные центры вторресурсов должны содержаться за счет средств региональных бюджетов, и потому они должны будут иметь статус государственного учреждения или унитарного предприятия. В дальнейшем, по мере создания в России более благоприятных экономических условий для сбора и переработки вторичного сырья, эти центры или часть из них могут быть преобразованы в автономные некоммерческие организации. Аналогичные органы управления могут быть созданы также на уровне отдельных городов и районов субъектов РФ.

Важное значение в структуре органов управления Системой вторресурсов должны иметь также центры управления производственными объединениями по сбору и переработке определенных видов отходов на территории России в целом, или, по крайней мере, в большинстве регионов России. По виду организационно-правовой формы это могут быть центры управления ассоциациями, союзами, акционерными обществами и другими организационно-производственными объединениями. Общероссийских объединений такого вида пока нет. Однако они могут появиться, в результате развития производственных объединений вида «Вторчермет», «Вторцветмет», «Вторнефтепродукт» или других. Органы государственного управления должны способствовать формированию и развитию таких объединений, как наиболее прогрессивных форм саморегулируемых производственных объединений.

Особое внимание должно быть уделено организации создания центров «отраслевого» управления, ответственных за сбор и переработку на территории России отходов упаковки (с условным названием «Росвторупак»), выведенной из эксплуатации автотранспортной техники («Росавторес»), отходов продукции электротехнической и радиоэлектронной промышленности («Росвтортехрес»), других видов продукции, на которую законодательством России может быть распространен принцип ответственности производителей за ее сбор и переработку после использования. Наиболее рациональной организационно-правовой формой этих центров следует считать автономную некоммерческую организацию. Однако определение организационно-правовой формы таких организаций должно быть внутренним делом самих производителей продукции, интересы которых должны представлять их ассоциации, союзы, акционерные общества или производственные объединения других организационно-правовых форм. Производители продукции могут и не создавать специальных организаций этого вида, если имеется возможность выполнить возложенные на них законодательством обязанности с помощью своих органов корпоративного управления или с помощью сети своих представителей в регионах. Существующий в мире опыт в этой области пока ограничен созданием лишь органов управления сбором и переработкой отходов упаковки в странах ЕС.

В целях осуществления научно-методического и информационного обеспечения деятельности по формированию Системы вторресурсов и ее функционированию целесообразно создать Российский центр вторичных ресурсов. Основными задачами этого центра должны стать:

осуществление мониторинга и информационное обеспечение деятельности Системы вторресурсов;
разработка и координация выполнения комплексных государственных программ по использованию вторичного сырья;
методическое обеспечение разработки региональных программ в области использования вторичного сырья;
организация экспертизы научно-технических решений и инвестиционных проектов;
организация защиты интересов производственных объединений по сбору, заготовке и переработке вторичного сырья в федеральных министерствах и ведомствах, других органах государственного управления и власти;
подготовка и согласование нормативно-правовых актов, регламентирующих сбор, заготовку и переработку вторичного сырья на территории России, а также его экспорт и импорт.

Очевидно, что этот Центр должен содержаться за счет средств государственного бюджета, и потому он должен будет иметь статус государственного учреждения или государственного унитарного предприятия, по крайней мере, в первые годы своей работы.

Координацию деятельности по формированию и развитию Системы вторресурсов целесообразно поручить Минпромнауки России как органу, осуществляющему государственное управление промышленным производством. В рамках обеспечения решения этой задачи на Минпромнауки России должны быть возложены следующие функции:

выработка единой государственной политики по организации заготовки и промышленного использования вторичных ресурсов;
осуществление государственного мониторинга в области образования и использования вторичных ресурсов, развития рынка вторичного сырья, включая разработку прогнозов в этой области;
совершенствование государственного регулирования ресурсосбережения, рынка вторичного сырья;
организация государственной поддержки управленческой и предпринимательской деятельности по сбору и промышленному использованию вторичных ресурсов, а также по разработке технологий в этой области.

В качестве специальных инструментов экономической поддержки деятельности по формированию Системы вторресурсов и обеспечению ее функционирования целесообразно использовать:

целевые субсидии Правительства Российской Федерации, органов административного управления субъектов РФ и муниципальных образований на программы создания Системы и на поддержку ее деятельности;
платежи (или лицензионные сборы) за использование упаковки, которые должны вносится упаковщиками продукции;
специальные платежи на возмещение затрат по сбору и предварительной переработке некоторых видов продукции после ее использования (например, автотранспортной техникии др.), вносимые на начальном этапе формирования Системы собственниками (потребителями) такой продукции, затем, по мере введения в действие в России условий для создания «принципа ответственности производителя», - производителями продукции или их представителями или сбор и переработка такой продукции должны быть организованы за счет ресурсов ее производителей;
часть платежей (экологического налога) за размещение отходов;
дифференцированные налоговые льготы и другие меры экономического стимулирования (если доходы от реализации продукции не покрывают производственных затрат по сбору, заготовке и переработке отходов или не обеспечивают приемлемой для предпринимателей рентабельности).

Таким образом, Система вторресурсов должна рассматриваться как особая отрасль промышленного производства. В числе ее главных особенностей необходимо выделить:

ее органическую взаимосвязанность с другими отраслями промышленного производства, потому что отходы образуются во всех отраслях материального производства и в то же время любая из этих отраслей потребляет вторичное сырье из отходов производства и потребления;
двойственный характер управления производственным аппаратом этой отрасли. С одной стороны, организацию сбора, заготовки и переработки отходов осуществляют органы местного и регионального управления, прежде всего, с природоохранных позиций. С другой – в рыночных условиях хозяйствования, как и в других отраслях промышленности, имеет место объективно-обусловленное стремление заготовщиков и переработчиков отходов к формированию саморегулируемых «отраслевых» производственных объединений в этой области;
условный характер формирования, поскольку ее основу должны составлять прежде всего уже функционирующие производственные предприятия. Основная работа в этом направлении должна заключаться в оказании поддержки созданию новых органов их корпоративного управления, а также созданию региональных центров вторресурсов.
Фактически, по отношению ко всем другим отраслям материального производства Систему вторресурсов можно считать их производственной инфраструктурой, обеспечивающей сбор, заготовку и подготовку отходов к использованию в качестве вторичного сырья в этих отраслях.

Для формирования в России Системы вторресурсов необходимо решить следующие основные задачи:

разработать, согласовать и утвердить ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" и другие нормативно-правовые документы, регламентирующие создание и функционирование Системы вторресурсов;
создать Российский центр вторичных ресурсов;
оказать поддержку созданию региональных центров вторресурсов в субъектах РФ и формированию с их участием отраслевых организационно-производственных объединений по сбору и переработке основных видов вторичного сырья на подведомственных территориях;
оказать поддержку созданию обособленных систем сбора и переработки отходов упаковки, а также определенных видов продукции, на которую в соответствии с требованиями ФЗ «О вторичных материальных ресурсах» будет распространен принцип ответственности производителей за ее сбор и переработку после использования;

5. Индикаторы эффективности создания Системы промышленного использования вторичного сырья

Создание Системы вторресурсов, а также Системы инструментов государственного управления использованием отходов производства и потребления в отраслях материального производства позволит получить значительный социально-экономический эффект:

уровень использования большинства видов отходов производства и потребления в качестве вторичного сырья, материалов, топлива и в других хозяйственных целях начнет повышаться;
возрастет доля вторичного сырья в производстве важнейших видов промышленной продукции (стали, картонно-бумажной продукции, продукции из полимерных, текстильных и древесных материалов, нефтепродуктов, строительных материалов);
возрастет экономия природного сырья и топлива;
снизится уровень загрязнения окружающей среды отходами производства и потребления;
будут созданы новые рабочие места.

6. Заключение

Проведенный в докладе анализ позволяет сделать следующие выводы:

Россия обладает значительными ресурсами вторичного сырья,

однако средний уровень их хозяйственного использования составляет лишь одну треть. В хозяйственный оборот вовлекаются только высоколиквидные ресурсы, главным образом, лом и отходы металлов, высокосортные марки макулатуры, чистые текстильные, полимерные и древесные отходы, стеклобой, часть минеральных отходов производства электроэнергетики, металлургии, химии и промышленности строительных материалов. Особое беспокойство вызывает низкий уровень хозяйственного использования отходов потребления типа вышедшей из употребления упаковки, игрушек и изделий домашнего обихода, одежды, холодильников, стиральных машин, радиоэлектронной техники, автомобилей, изношенных шин и т.д., поскольку они образуются повсеместно и создают типовые экономические и экологические проблемы в каждом регионе России. Плохо используются золы и шлаки ТЭС, фосфогипс, лигнин, отходы добычи и обогащения полезных ископаемых;
основными факторами недостаточного уровня использования вторичного сырья являются: отсутствие экономических условий для сбора и рентабельной переработки значительной массы отходов, несовершенство инструментов государственного регулирования в этой области, несовершенство сформировавшейся в России системы сбора и удаления ТБО, не предусматривающей селективный сбор содержащихся в них полезных компонентов для дальнейшего использования, отсутствие системы сбора и переработки вышедшей из употребления продукции после ее использования (автомобилей, холодильников, стиральных машин, радиоэлектронной техники, одежды, мебели и т.д.);
в качестве важнейших предпосылок для увеличения уровня использования вторичного сырья следует считать наличие оборудования и отработанных технологических процессов для сбора и переработки большинства видов вторичного сырья, а также возможность совершенствования инструментов государственного регулирования с использованием мирового и собственного опыта в этой области.

В целях создания более благоприятных условий для сбора и использования вторичного сырья в России целесообразно:

создать систему специальных инструментов государственного регулирования использования отходов производства и потребления в отраслях материального производства с учетом мировых тенденций в этой области;
создать условия для развития организационно-производственной инфраструктуры в области сбора, заготовки и подготовки отходов к использованию в качестве вторичного сырья в отраслях материального производства и формирования на ее основе Системы вторресурсов как особой отрасли промышленности.

В.В. Девяткин
А.К. Голубин
Ф.Ф. Гаев
С.И. Шканов
(ГУ НИЦПУРО)