Отход или продукт: Правовые аспекты использования отходов в производстве

Рассмотрена проблема использования отходов в качестве продукции, вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Кратко проанализированы законодательство, технические нормы и правила, нормативные документы, устанавливающие требования безопасности для окружающей среды и здоровья человека при использовании отходов. Представлена оценка существующих способов легитимного использования отходов в качестве продукции, урегулированности данного вопроса.

На сегодняшний день все более актуальным становится использование отходов в производственной деятельности предприятий. Отходы активно включаются в хозяйственный оборот, продаются и покупаются, становятся товарами, сырьем, продукцией. Многие продукты переработки (отходы), по завершении производственного цикла сохраняют некоторые полезные свойства и могут быть использованы как-то еще, а значит имеют право называться товарами, сырьем, продукцией и обладать стоимостью (ценностью, полезностью, выраженной в денежном эквиваленте). Кроме того, все виды деятельности по обращению с отходами (кроме сбора и накопления) – являются лицензируемыми. То есть, чтобы использовать отходы в производстве или для реализации необходимо получить лицензию (в случае трансграничного перемещения отходов – еще и соответствующее специальное разрешение). А для использования товаров, сырья, продукции – нет. 

Между тем в Российском законодательстве отсутствует определенность в вопросе разграничения понятий «продукция» и «отход», не решен вопрос об отнесении материала к товарам или отходам, отсутствуют четкие правовые разграничения этих понятий.

Поэтому, вопросы об отнесении отхода к продукции разрешаются разъяснениями Минприроды или судом. 

Например, Арбитражным судом Московского округа вынесено постановление от 21.08.2017 по делу № А40-206749/2016, удовлетворяющее требования заявителя о признании недействительным письма Росприроднадзора и обязании восстановить нарушенные права ООО «ПрофЦемент-Вектор» в виде присвоения сланцевой золе, ввозимой с территории Эстонской Республики на территорию Российской Федерации статуса «продукт», на который разрешение на трансграничное перемещение отходов не требуется. 

При рассмотрении данного дела исследовался вопрос об отнесении материала к товарам или отходам, правовые разграничения этих понятий.

Суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к следующим выводам:

1. исходя из системного толкования норм, к отходам могут быть отнесены ввозимые (вывозимые) товары при наличии определенных признаков - они являются остатками сырья, материалов, образовавшимися в процессе производства; они предназначены для удаления; у них отсутствуют потребительские свойства.
2. ввозимый обществом сожженный сланец и циклонная сланцевая зола не является отходом, поскольку не предназначен для удаления и не подлежит удалению.
3. после прошедшей переработки соответствующей требованиям стандарта EVS 927:2015 сожженный сланец используется потребителями для хозяйственных нужд (изготовление цемента/бетона), следовательно, относится к продукции.

Проблема правового регулирования разграничения понятий «отход» и «продукция» относится ко всем видам используемых отходов. 

Многие продукты переработки (отходы), по завершении производственного цикла сохраняют некоторые полезные свойства и могут быть использованы как-то еще, а значит имеют право называться товарами, сырьем, материалами и обладать стоимостью (ценностью, полезностью, выраженной в денежном эквиваленте).

Кроме того, все виды деятельности по обращению с отходами (кроме сбора и накопления) – являются лицензируемыми. То есть, чтобы использовать отходы в производстве или для реализации необходимо получить лицензию (в случае трансграничного перемещения отходов – еще и соответствующее специальное разрешение). А для использования продукции – нет. 

При этом, как установлено судом при рассмотрении дела № А40-206749/2016, в Российском законодательстве отсутствует определенность в вопросе разграничения понятий «продукция» и «отход».

Из текста судебного акта апелляционной инстанции: «Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации дан ответ о том, что решения, принятые в отношении ввоза на территорию Российской Федерации из Эстонии сожженного сланца - электрофильтровой и циклонной сланцевой золы производства Eesti Enerqia Narva Elektrijaamad AS (АО "Ээсти энергия Нарвские электростанции), связаны с необходимостью разделения целевой продукции, получаемой в процессе производства и востребованной потребителями, а также указано о том, что в действующем законодательстве о Техническом регулировании и законодательстве об отходах не устанавливается граница между продукцией и отходами. Согласно положениям Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" понятие "отход", сформулированное на основе определения, данного в Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой отходов и их удалением, ратифицированной Федеральным законом от 25.11.1994 N 49-ФЗ носит относительный характер и зависит от наличия или отсутствия заинтересованного в нем лица».

На сегодняшний день , под отходами производства и потребления понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению.

Ранее, понятие «отход» было определено следующим образом: «остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства».

Положениями Федерального закона от 27.12.2002 N 84-ФЗ "О техническом регулировании" продукция определяется, как результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях. 

Исходя из этого определения, невозможность «дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях» свидетельствует о том, что данный материал относится к категории отходов.

То есть, при наличии полезных (потребительских) свойств (возможности дальнейшего использования, спроса, заинтересованного лица) отход перестает быть отходом и становится товаром, сырьем или материалом (продукцией).

Существующие способы придания отходам статуса продукции

Согласно ст. 3 «Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами» Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности:

• максимальное использование исходных сырья и материалов;
• предотвращение образования отходов;
• сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;
• обработка отходов;
• утилизация отходов;
• обезвреживание отходов.

Утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация). 

Согласно Модельному закону «Об отходах производства и потребления» (принятому на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление N 29-15 от 31 октября 2007 года), одним из основных принципов государственной политики в области обращения с отходами являются: обеспечение приоритета утилизации отходов над их удалением на основе соблюдения иерархического порядка обращения с отходами, предусматривающего соблюдение следующей последовательности: предотвращение или сокращение образования отходов и минимизация их отрицательного воздействия на окружающую среду и здоровье человека; использование отходов в качестве вторичных ресурсов, предусматривающее повторное использование или обогащение отходов; утилизация отходов в качестве вторичных ресурсов; удаление отходов.

При обращении с отходами производства, рекомендуется принимать во внимание следующее:

а) промышленные процессы сопровождаются образованием твердых и жидких отходов, которые могут быть переработаны и размещены либо в месте образования отходов, либо вывезены с предприятия для переработки и/или размещения в другом месте;

б) рекомендуется считать приоритетным максимально возможное предотвращение образования отходов и использование малоотходных технологий и технологий, которые позволяют осуществлять утилизацию и переработку отходов в месте их образования. В случаях, когда с технической или экономической точки зрения невозможно предупредить образование отходов, они должны быть размещены таким образом, чтобы избежать или минимизировать негативное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, использование малоотходных технологий и технологий, которые позволяют осуществлять утилизацию и переработку отходов в месте их образования (на предприятии), является приоритетным.

В ГОСТ 30772-2001 (ст. 3.3) приведено понятие «вторичные материальные ресурсы» (ВМР): отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки.

Согласно ГОСТ 54098–2010, к ВМР относятся:

• отходы производства и потребления, которые в перспективе (потенциально) или сразу (актуально) пригодны для использования в промышленном производстве для получения сырья, изделий и/или энергии;
• отходы производства и потребления, специально собранные и подготовленные к использованию в хозяйственных целях или к переработке во вторичное сырье;
• продукцию первичной (предварительной) переработки отходов, соответствующую требованиям определенных нормативных (ГОСТ, ГОСТ Р, СТО) и/или технических (ТУ, ТО) документов;
• отходы, специально складированные в техногенных ресурсных накоплениях для использования их в определенном или неопределенном (отдаленном) будущем в качестве вторичного сырья.

Процедура установления соответствия отходов признакам определенных видов вторичного сырья (или требованиям нормативных и технических документов на определенные виды вторичного сырья) при заготовке, сортировке и переработке вторичных ресурсов (из отходов производства и потребления) предусмотрена ГОСТ 54098–2010.

Основополагающими критериями для идентификации накопленного количества отходов для использования в качестве вторичных ресурсов, согласно примечанию к п. 3.4.13 ГОСТ 54098–2010, являются:

• наличие документов, подтверждающих факт возможного хозяйственного использования этого количества отходов как сырьевую базу;
• намерение (решение) собственника отходов использовать их количество в собственном производстве (или отгрузить его другим потребителям для хозяйственного использования) вне зависимости от того, образовались ли эти отходы в собственном производстве или право собственности на них приобретено иным путем (на основании договоров купли-продажи, мены, дарения и т. д.).

В качестве документов, подтверждающих фактическое или планируемое использование отходов в качестве ВМР в хозяйственных целях, могут быть:

• паспорт отходов;
• технологический регламент, в котором предусмотрены технологические операции по использованию определенного количества отходов в собственном производстве в качестве ВМР;
• договоры поставки-отгрузки или купли-продажи отходов для их использования в хозяйственных целях в качестве ВМР.

Согласно требованиям Федерального закона от 27.12.2002г. №184-ФЗ «О техническом регулировании», организации, в том числе коммерческие организации, вправе разрабатывать и утверждать стандарты организаций на производимую продукцию, в том числе на побочную продукцию, образующуюся при производстве основной продукции.

Согласно ст. 1 Закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации", стандарты организаций относятся к документам по стандартизации, разрабатываемым для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и являются частью национальной системы стандартизации.

В соответствии со ст. 14 данного закона, стандарты организаций разрабатываются в том числе, в виде технических условий.

Пунктом 5 ст. 21 Закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ, проект стандарта организации, а также проект технических условий перед их утверждением может представляться в соответствующий технический комитет по стандартизации или проектный технический комитет по стандартизации для проведения экспертизы, по результатам которой технический комитет по стандартизации или проектный технический комитет по стандартизации готовит соответствующее заключение.

Предметом экспертизы является соответствие стандарта организации, технических условий законодательству РФ, международным договорам РФ, техническим регламентам, национальным стандартам РФ, целям и задачам, а также принципам стандартизации. 

Таким образом, для использования отхода в собственном производстве достаточно приобрести его по договору или оформить паспорт отхода (на образуемый отход), однако для реализации (или использования) отхода в качестве продукции, вторичного материального ресурса, необходимо разработать один из следующих документов:

• технологический регламент;
• стандарт организации, включая технические условия и придать этому документу легитимность предусмотренными законом способами (например, через экспертизу или стандартизацию).

Требования к разработке и содержанию технических условий предусмотрены ГОСТ 2.114-2016 «ГОСТ 2.114-2016. Межгосударственный стандарт. Единая система конструкторской документации. Технические условия».

Технические условия в общем случае должны содержать вводную часть и разделы, расположенные в следующей последовательности:

• технические требования;
• требования безопасности;
• требования охраны окружающей среды;
• правила приемки;
• методы контроля (испытаний);
• указания по эксплуатации, в том числе требования хранения, транспортирования и утилизации изделия;
• гарантии изготовителя.

Общие требования к разработке и содержанию технологических регламентов не установлены.

Однако разработаны некоторые отраслевые требования, в частности федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Требования к технологическим регламентам химико-технологических производств» (утв. Приказом Ростехнадзора от 31.12.2014 № 631), согласно которым соответствующие технологические регламенты должны содержать разделы:

• общая характеристика производства;
• характеристика производимой продукции;
• характеристика сырья, материалов, полупродуктов и энергоресурсов;
• описание химико-технологического процесса и схемы;
• материальный баланс;
• нормы расхода основных видов сырья, материалов и энергоресурсов;
• контроль производства и управление технологическим процессом;
• возможные инциденты в работе и способы их ликвидации;
• безопасная эксплуатация производства;
• перечень обязательных инструкций;
• технологические схемы производства;
• спецификация основного технологического оборудования (технических устройств), включая оборудование природоохранного назначения.

Определение качества материала (отхода), допустимого для использования в качестве продукции

Одним из основных критериев возможности использования отходов в качестве вторичного сырья является безопасность таких отходов для окружающей среды и здоровья человека.

Отход, претендующий на статус продукции (как правило, это отходы IV-V класса опасности, то есть малоопасные или практически не опасные для окружающей среды, такие как пустые (вскрышные) породы от разработки месторождений полезных ископаемых, технический грунт, золошлак, отработанные автомобильные шины и др.) должен соответствовать требованиям:

1) радиационно-гигиенической безопасности  2) санитарно-эпидемиологической безопасности  3) к уровню включения различных веществ (ПДК) 

Качество материала (его безопасность) подлежит аналитическому контролю в соответствии с методами определения (опробования).

Отбор проб производится в соответствии с утвержденными методиками и требованиями государственных стандартов.

Для регистрации всех отобранных проб материала необходимо вести специальный журнал, с указанием даты отбора пробы, нумерацией проб.

Показатели качества будущей продукции определяются в соответствии с метрологически аттестованными методиками. 

Определению, как правило, подлежат следующие показатели: 

• массовая доля влаги;
• гранулометрический (зерновой) и микроагрегатный состав;
• водородный показатель (рН); 
• нефтепродукты;
• содержание тяжелых металлов;
• паразитологические показатели;
• радиационные данные.

Вышеперечисленные требования (или часть из них, в зависимости от отрасли производства, вида вторичного ресурса и способа его применения) должен содержать раздел «требования безопасности» технических условий и раздел "Безопасная эксплуатация производства" технологического регламента.

Документ о качестве продукции 

Подтверждение соответствия осуществляется в целях удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, документам по стандартизации.

Подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации или принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия), обязательной сертификации.

При этом обязательная сертификация проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом.

При отсутствии технического регламента, подтверждение соответствия материала, продукции документам по стандартизации возможно в форме добровольной сертификации в органе сертификации, с получением сертификата соответствия, а также знака соответствия (ст. 21 закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ). Данная процедура не является обязательной, но повышает конкурентоспособность продукции.

В таких отраслях, как химическая промышленность, производство строительных материалов, нефтепереработка предусмотрено оформление паспорта качества, на основании лабораторных испытаний.

Исходя из изложенного, для производителей продукции из вторичных ресурсов (отходов), представляется обоснованным рекомендовать разработать документ (сертификат качества, паспорт качества или др.), который будет подтверждать соответствие продукции требованиям стандарта или технологического регламента организации, а самое главное – безопасность данной продукции для окружающей среды и здоровья человека. 

С учетом особенностей рассматриваемой продукции, такой документ следует выдавать на каждую партию материала, прошедшую испытания и соответствующую установленным показателям.

В документ производителя такой продукции следует включить следующие сведения:

• обозначение предприятия-изготовителя (поставщика) и (или) его товарного знака;
• адрес предприятия-изготовителя (поставщика);
• обозначение продукции; 
• номер и дату выдачи документа; 
• наименование и адрес потребителя; 
• номер партии и количество материала (масса нетто, т); 
• показатели содержания химических веществ; 
• показатели удельной эффективной активности естественных радионуклидов;
• отметку о прохождении технического (лабораторного) контроля;
• результаты испытаний;
• рекомендации по применению;
• сведения о сертификации продукции (при ее проведении).

Государственная экологическая экспертиза

Пунктом 5) ст. 11 Закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в качестве объекта государственной экологической экспертизы федерального уровня предусмотрены проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду.

Вопрос о необходимости прохождения государственной экологической экспертизы производителями в отношении материалов, уже использующихся в различных отраслях (например, золошлаковый материал или техногенный грунт – для изготовления строительных материалов, отсыпки дорог, планировки территорий и даже рекультивации нарушенных земель ) не урегулирован в законе или разъяснениях уполномоченных органов.

При этом, за отсутствие положительного заключения экспертизы в отношении деятельности, техники, технологии, вещества, документация о которых является объектом экспертизы, предусмотрена административная ответственность .

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы, процедуры придания отходам статуса продукции являются сложными, длительными, не достаточно урегулированными в одних вопросах (отсутствие общих требований к технологическим регламентам), излишне урегулированными в других (экологическая экспертиза и сертификация (особенно, в случае обязательной сертификации).

В целом анализ законодательного регулирования данного вопроса продемонстрировал наличие пробелов и противоречий, которые препятствуют вовлечению отходов в производство.

Очевидно, что решение вопроса о приобретении отходом статуса продукции, при наличии потребительских свойств требует законодательного регулирования (в отраслевом законодательстве, в частности, в Законе «Об отходах производства и потребления» и законе «Об экологической экспертизе») и упрощения процедуры приобретения отходом статуса «продукция» (исключения излишней урегулированности, снятия необоснованных бюрократических барьеров) – как минимум, в свете одного из направлений Основ государственной экологической политики России на период до 2030 года о необходимости сокращения объемов размещения отходов в пользу их повторного вовлечения в хозяйственный оборот.

Ю.В. Юрченко
юрист "Пепеляев Групп"
Журнал "Экологический вестник России" №11, 2017