Основы городской стратегии в области обращения с твердыми бытовыми отходами (ТБО)

Во всем мире проблемы управления ТБО возникают из-за отсутствия стратегий обращения с отходами, учитывающих весь комплекс составляющих этого процесса. В рамках разрабатываемой стратегии предполагается, что населенный пункт, район или город выбирают подходы к решению проблемы ТБО в зависимости от своих специфических местных условий и ресурсов. Однако при определении целей программы по утилизации ТБО и планировании стратегии необходимо иметь представление об определенной иерархии комплексного управления отходами.

Признано целесообразным выделить приоритеты в области обращения с отходами в следующей последовательности:

• предотвращение образования отходов;
• максимально возможное снижение содержания опасных веществ в отходах и ущерба, причиняемого ими;
• максимально возможная утилизация, вторичное использование, рециклинг и компостирование используемых компонентов отходов;
• экологически чистое удаление (захоронение) оставшейся части отходов.

При такой постановке задачи необходимо учитывать ряд основополагающих принципов в области обращения с отходами.

Для эффективного достижения целей городской политики в области обращения с отходами необходим ряд первоочередных мер. В частности внедрение обязательной для каждого района города системы раздельного (селективного) сбора ТБО. Селективный сбор ТБО населением и другими продуцентами отходов более приемлем, чем "технологическое разделение", по следующим причинам:

• в этом случае меньше суммарные издержки, налагаемые на городское сообщество;
• как правило, меньше издержки, налагаемые на городской бюджет и городские власти; в частности, не требуется значительных затрат на приобретение и эксплуатацию сложных технологий разделения;
• в решении проблемы ТБО принимают непосредственное участие те, кто производит отходы - это (а) считается морально правильным и (б) создает стимул для уменьшения количества отходов.

В разрабатываемых мероприятиях и программах по селективному сбору ТБО необходимо учитывать один общий принцип: "чем меньше усилий требуется от населения, тем больше процент его участия". Координация и контроль деятельности в области обращения с ТБО органами местного самоуправления должны осуществляться в рамках национальных и региональных стратегий. Законодательные органы местного самоуправления должны принимать городские законы, требующие:

• от учреждений и предприятий - собирать образующиеся отходы селективно;
• от предприятий по утилизации - запретить прием определенных видов отходов.

Введение лимитов на размещение отходов, также будет способствовать упорядочению деятельности и контроля в области обращения с ТБО. Необходимо разработать и принять городские законы, устанавливающие особые правила обращения с опасными отходами. В соответствии с иерархией методов обращения с отходами законы должны запрещать захоронение тех видов отходов, которые могут быть подвергнуты вторичному использованию.

Создание структуры для осуществления планирования обращения с отходами на городском уровне

Решения, касающиеся утилизации ТБО, должны вырабатываться и обсуждаться с участием всех сторон, заинтересованных и участвующих в процессе обращения с ТБО. Предотвратить кризис в области обращения с ТБО можно только вовлечением всех доступных местных ресурсов: человеческих, организационных, экономических и иных. Поэтому целесообразно привлечь к решению проблемы, или, по крайней мере, учесть мнение всех заинтересованных сторон, в том числе:

• представительную и исполнительную власть;
• население и общественные организации;
• ведомства государственного надзора (отделения Госкомприроды, СЭС и т.д.);
• руководителей предприятий по утилизации ТБО (полигоны, заводы по переработке ТБО и т.д.);
• руководителей градообразующих предприятий;
• транспортников, руководителей предприятий по переработке вторсырья;
• представителей СМИ.

Необходимо создать из представителей названных групп консультационный комитет или рабочую группу по ТБО, работа которой должна состоять в выработке основных направлений комплексного плана управления твердыми бытовыми отходами. Как показывает мировой и российский опыт, именно такой комитет и участие в нем представителей общественности может явиться удачным первым шагом на пути к осуществлению экологически приемлемой программы решения проблем твердых бытовых отходов. Никакой, даже самый квалифицированный эксперт, никакая технология не решат проблему ТБО, если за решениями не будет стоять авторитет и политическая воля городских властей и поддержка общественности, если решения не будут основаны на местных социальных, экономических и иных условиях.

Выработка принципов ответственности производителей за размещение отходов произведенных ими продуктов и материалов

На городском уровне, в области обращения с ТБО, необходимо в законодательном порядке утвердить принцип "ответственности производителя", заключающийся в том, что производитель несет ответственность за обезвреживание произведенного им продукта после перехода его в категорию отходов. Стоимость размещения отхода включается производителем в его отпускную цену - таким образом, реализуется принцип "загрязнитель платит".

В тоже время такой подход обеспечивает гарантии того, что при производстве продукции максимально используются материалы, пригодные для вторичного использования и рециклинга.
В основе разрабатываемой городской стратегии обращения с ТБО, должен лежать глубокий системный анализ взаимосвязанных с проблемой ТБО аспектов:

1. Объемов образуемых ТБО, которые непрерывно возрастают как в абсолютных величинах, так и на душу населения.
2. Морфологического состава ТБО, который усложняется, включающий в себя все большее количество экологически опасных компонентов.
3. Систем сбора и вывоза ТБО. Существующие в настоящее время системы сбора и вывоза требуют совершенствования и модернизации.
4. Объектов утилизации ТБО. В настоящее время захоронение ТБО на полигонах и свалках не отвечает санитарным нормам и требованиям экологической безопасности.
5. Экономических. Выявлено, что причина кризисного состояния в сфере обращения с отходами заключается в отсутствии выделенных финансовых потоков на всех стадиях обращения с ТБО, что приводит к остаточному принципу финансирования отрасли. Выход из кризиса лежит в выделении финансовых потоков на все стадии обращения с твердыми бытовыми отходами и их разделении.

Современный тариф на услуги по удалению отходов не позволяет создать достаточный резерв для модернизации существующей системы управления отходами, использовать финансы для инвестирования в создание улучшенных санитарных полигонов и осуществлять их рекультивацию в постэксплуатационный период. Изменение структуры и согласование нового тарифа, предусматривающего учет всех затрат, возврат инвестиций, получение прибыли и формирование фонда развития необходимо для эффективного управления отходами.

Тарифная политика должна обеспечить:

• нормирование затрат на санитарную очистку города от ТБО;
• оптимизацию финансовых потоков на создание и эксплуатацию общегородской системы сбора и удаления ТБО;
• финансовую самостоятельность отрасли;
• переход на рыночные отношения.

Для реализации и внедрения тарифной политики необходимо:

• проверить правомерность изменения тарифа на услуги по удалению ТБО с точки зрения существующего законодательства России;
• оценить реальные затраты на все операции по сбору, транспортировке и обезвреживанию отходов, чтобы размер тарифа соответствовал принципу "загрязнитель платит";
• убедить органы, принимающие решения о размере тарифа, в необходимости изменения тарифа, акцентируя внимание на том, что без этого невозможно совершенствование системы управления отходами;
• выделить финансовые потоки и обеспечить их ведомственное распределение;
• повысить контроль исполнения и размещения средств, в первую очередь сформированных за счет тарифа на услуги по удалению ТБО;
• организовать кампанию оповещения граждан о проблеме ТБО и необходимости повышения тарифа на удаление ТБО.

Об инвестиционной политике

Необходим новый подход к разработке и реализации эколого-экономических программ. Последние должны быть заранее рассчитаны на всевозможные источники финансирования. Однако, не исключая возможности получения государственных федеральных и региональных ресурсов, эти программы должны быть в первую очередь рассчитаны на выход на отечественный и мировой рынки капиталов, на целевые нерыночные российские и мировые источники, на международные и межгосударственные программы. При разработке и представлении этих программ должны быть применены современные финансово-инвестиционные технологии, эколого-экономические подходы. Стратегии, программы и ТЭО, составляемые в духе централизованной экономики, должны уйти в прошлое.

Опыт развитых стран показывает, что для реализации экологически ориентированной реконструкции региональной экономики при одновременном повышении ее экономической эффективности и конкурентоспособности необходимо разработать эффективную городскую экологически ориентированную инвестиционную политику.

Городская экологически ориентированная инвестиционная политика должна строиться в контексте общей инвестиционной политики города в качестве ее экологического раздела. Термин "экологический" в эколого-экономическом контексте понимается широко и включает в себя природо-, энерго-, ресурсо- и средопользование. Общая инвестиционная политика распадается тогда на три равные фундаментальные направления: экономическая эффективность, социальная ориентация и экологическая ориентация. Учитывая полное отсутствие национального опыта разработки экологически ориентированной инвестиционной политики, предлагается начать эту работу сейчас с малых шагов, без каких-либо потрясений и в то же время в практически эффективных формах.

В рыночной экономике одним из наиболее трудных этапов реализации инвестиционного проекта или программы является их признание на инвестиционном рынке и фактическое инвестирование. Поэтому необходимы особые усилия по созданию и развитию инфраструктуры экологически ориентированного инвестиционного рынка, обеспечивающей надежное взаимодействие производственных предприятий и источников инвестиций.

Первая мера - создание профессиональных экологических финансово-инвестиционных или финансово-промышленных компаний или корпораций, практически организующих взаимодействие производственного и финансового секторов экономики. Такие компании, выполняя полный спектр профессиональных операций по продвижению инвестиционных проектов на финансовый рынок и по финансово-инвестиционному сопровождению проектов на стадии их реализации, должны иметь агентские соглашения с крупнейшими инвестиционными институтами (учредительство или договоры) и агентские соглашения по развитию с производственным сектором (учредительство, владение пакетами акций или договоры). Компании должны иметь агентские поручения от Мэрии, что позволит им представлять проекты в государственные и межгосударственные программы, претендовать на административные гарантии, пользоваться официальным информационным обслуживанием и т.п. Вклад города возможен в форме мало ликвидных акций, что позволит также обеспечить взаимозависимость инвестиционных компаний и производственных предприятий и облегчит включение предприятий в инвестиционный процесс. Учитывая спрос на инвестиции, желательно создать региональные и отраслевые финансово-инвестиционные компании и организовать их совместную деятельность на договорной основе или на основе перекрестного владения акциями.

6. Социальных. Социально значимыми факторами для населения при обращении с отходами являются:

1) Санитарно-экологическая безопасность населения.
2) Затраты населения на поддержание необходимого уровня экологической безопасности.

Непосредственное влияние на санитарное состояние городского хозяйства и экологию оказывают:

• экологическое образование и информированность населения;
• состояние благоустройства жилого фонда;
• доходы населения;
• экономическая стабильность градообразующих предприятий.

7. Экологических. Основными экологическими факторами в области обращения с ТБО являются:

1) Санитарное содержание мест временного складирования отходов (контейнерные площадки, мусоросборники).
2) Техническое состояние транспорта, задействованного на перевозке отходов (нерегулярные проверки и контроль токсичности выхлопных газов).
3) Санитарное состояние мест утилизации ТБО.

Состояние городских контейнерных площадок, как правило, не отвечает требованиям санитарных норм:

• не в полном объеме выполнены все требования СНиП;
  не регулярно проводится санитарная обработка;
  контейнеры не укомплектованы крышками (что приводит к раздуванию ТБО, появлению грызунов и т.п.).

8. Рынка услуг и подрядчиков в области обращения с ТБО. Как правило, незначительный перечень подрядчиков на этот вид услуг обусловлен отсутствием городской скоординированной политики в области обращения с ТБО.

Следует иметь в виду, что городские руководители должны быть готовы принимать обоснованные и подходящие для конкретной ситуации решения по передаче части или всего комплекса работ по сбору и утилизации отходов в руки частных предприятий, а общественные экологические организации должны будут выработать свою позицию по отношению к этому явлению.

Существует множество факторов, которые необходимо рассматривать при приватизации обращения с ТБО. Муниципальные предприятия по сбору и утилизации ТБО могут, в принципе, предложить населению более низкие цены, в структуру которых не заложены прибыль и налоги. Централизованная система поможет стандартизовать операции и обеспечить необходимую гибкость в переходе на новые подходы и технологии. В тоже время предприятия, находящиеся в муниципальной собственности, обычно работают менее эффективно из-за отсутствия конкуренции.

Так как эксплуатация муниципальных предприятий должна финансироваться из городского бюджета, средств в котором всегда не хватает, то проблемы решаются самым дешевым, а не самым лучшим способом. Яркий пример тому - нынешнее состояние полигона с. Узюково, находящегося в "общественной собственности". Частные же предприятия не нужно финансировать из городского бюджета и можно заставить выполнять все экологические нормы. Конкуренция (конечно, только в том случае, если она появится) заставит частные предприятия работать эффективно и к тому же независимо от политических изменений в городской администрации. В тоже время следует ожидать, что цена переработки отходов для населения возрастет. Высокая цена за утилизацию отходов создает дополнительный рычаг в управлении отходами, так как население и учреждения будут платить за утилизацию в зависимости от количества отходов, которое они выбрасывают. Это создает мощный стимул к сокращению количества отходов, отправляемых на захоронение, и задача органов местного самоуправления состоит в том, чтобы предоставить реальные альтернативы захоронению ТБО на полигоне.

Наличие законодательной базы, льгот по налогообложению, сырьевой базы и потребителей способствует оживлению на рынке услуг по селективному сбору и вторичной переработки отходов.

9. Правовых. Законодательство на городском уровне, должно способствовать созданию городской системы в области обращения с ТБО, позволяющей этой отрасли совершенствоваться и развиваться.

Наличие множества факторов, влияющих на проблему ТБО, предполагает ее решение на основе принципов комплексного управления.

Комплексное управление отходами должно начинаться с изменения взгляда на то, чем являются бытовые отходы и подходов к решению проблемы. Традиционные подходы к проблеме ТБО ориентированы на уменьшение опасного влияния на окружающую среду путем изоляции свалочного тела от грунтовых вод, очистки эмиссий перерабатывающих предприятий и т.д. Нетрадиционный взгляд на проблему, коротко выражаясь, состоит в том, что гораздо проще контролировать, что попадает на свалку или переработку, чем то, что попадает со свалки в окружающую среду. Основа концепции состоит в том, что бытовые отходы состоят из различных фракций, которые не должны в идеале смешиваться между собой, а должны утилизироваться отдельно друг от друга наиболее экономичными и экологически приемлемыми способами.

Принципы комплексного управления отходами:

1. Морфологический состав ТБО содержит различные фракции, к которым должны применяться различные методы утилизации.
2. Комбинация технологий и мероприятий, включая: сокращение количества отходов, вторичную переработку и компостирование, захоронение на полигонах, должна использоваться для утилизации тех или иных специфических компонентов ТБО. Все технологии и мероприятия должны разрабатываться в комплексе, дополняя друг друга.
3. Городская система утилизации ТБО должна разрабатываться с учетом конкретных местных проблем и базироваться на местных ресурсах. Местный опыт в утилизации ТБО должен постепенно приобретаться посредством разработки и осуществления небольших программ.
4. Комплексный подход к переработке отходов должен базироваться на долговременном стратегическом планировании, обеспечивать гибкость, необходимую для того, чтобы быть способным адаптироваться к будущим изменениям в составе и количестве ТБО и доступности технологий утилизации. Мониторинг и оценка результатов мероприятий должны непрерывно сопровождать разработку и осуществление программ утилизации ТБО.
5. Участие городских властей, а также всех групп населения (то есть тех, кто собственно "производит" отходы) - необходимый элемент любой программы по решению проблемы ТБО.

Комплексное управление ТБО предполагает, что в дополнение к традиционному способу захоронения, неотъемлемой частью утилизации отходов должны стать мероприятия по сокращению количества отходов, вторичная переработка отходов и компостирование. Только комбинация нескольких взаимодополняющих программ и мероприятий, а не одна технология, пусть даже самая современная, может способствовать эффективному решению проблемы ТБО.

Для каждого конкретного населенного пункта необходим выбор определенной комбинации подходов, учитывающий местный опыт и местные ресурсы. План мероприятий по комплексному управлению отходами основывается на изучении потоков отходов, оценке имеющихся вариантов и включает осуществление небольших "экспериментальных" проектов, позволяющих собрать информацию и приобрести опыт.

В рамках комплексного управления ТБО, предполагается, что населенный пункт, район выбирают подходы к решению проблемы ТБО в зависимости от своих специфических местных условий и ресурсов. Однако при определении целей программы по утилизации ТБО и планировании стратегии целесообразно иметь представление об определенной иерархии комплексного управления отходами. Такаяиерархия подразумевает, что в первую очередь должны рассматриваться мероприятия по первичному сокращению отходов, затем по вторичному сокращению: повторному использованию и переработке оставшейся части отходов и в самую последнюю очередь: мероприятия по утилизации или захоронению тех отходов, возникновения которых не удалось избежать и которые не поддаются переработке во вторсырье.

Городское планирование управления ТБО необходимо сфокусировать на двух основных задачах:

• достижение намеченных показателей в области предотвращения образования отходов и их вторичного использования - как первоочередная цель;
• обеспечение необходимых мощностей для конечного размещения не утилизируемой части отходов.

Наиболее эффективным инструментом в реализации городской стратегии станет создание единой системы управления отходами, предусматривающей:

• развитие мощностей по переработке отходов г. Тольятти;
• установление лимитов размещения отходов;
• порядок и условия передачи земельных участков, для создания специализированных полигонов по централизованному захоронению городских отходов;
• порядок использования финансовых средств, получаемых от предприятий г. Тольятти в виде экологических платежей за размещение отходов, в части целевого их направления на повышение экологической безопасности полигонов для захоронения отходов;
• создание экономического механизма, включающего организацию специального накопительного фонда за счет экологических платежей за размещение отходов, претензий по ущербам, компенсаций за деградацию земель, изъятых под полигоны, других платежей и штрафов. Расходование и направление этих средств на содержание и обустройство полигонов, организацию инфраструктуры и мощностей по переработке отходов и решение других вопросов, связанных с размещением городских отходов.

В заключении следует отметить, что никакое самое прекрасное Постановление или Закон и никакая самая совершенная схема санитарной очистки города от ТБО сами по себе не дадут желаемого эффекта, если к решению этой проблемы не подключится население. Опыт разных стран показывает, что любые, сколь угодно амбициозные цели в этой сфере, остаются нереализованными без максимально возможного участия населения.

Дегтерев С.Н., Проскуряков В.Н.
Завод по переработке бытовых отходов ОАО "АВТОВАЗТРАНС", Тольятти, Россия