О необходимости создания в России системы вторичных ресурсов

Реализация предложения по созданию Российской системы вторичных ресурсов позволит принципиальным образом изменить организационные, нормативно-правовые и экономические условия для заготовки и переработки вторичного сырья в России.

Проведенные НИЦПУРО исследования проблемы управления отходами в Российской Федерации и за рубежом свидетельствуют о необходимости усиления государственного регулирования в области сбора, переработки и хозяйственного использования отходов в России с учетом рыночной направленности проводимых Правительством Российской Федерации реформ хозяйственного механизма, положений концепции устойчивого развития, а также достижений отечественного и зарубежного опыта по решению этой проблемы без использования механизма прямого финансирования и средств федерального бюджета. Постановка такой задачи обусловлена следующими основными факторами:

• значительным количеством образования отходов в России;
• отсутствием в России экономических условий для переработки основной массы отходов, в результате чего средний уровень переработки отходов не превышает 26%, а негативное воздействие постоянно накапливаемых отходов на окружающую среду и, следовательно, уровень экологической опасности постоянно возрастают;
• возможностью создания в рыночной экономике более благоприятных экономических условий для переработки наиболее распространенных отходов, демонстрируемой развитыми зарубежными странами в последние 5-10 лет, в том числе с использованием российского опыта функционирования в 70-80-х годах системы вторичных ресурсов;
• финансовыми потерями из-за отсутствия механизма взимания экологических платежей за некоторые виды импортируемых товаров, а также за упаковку, поступаемую в Россию с импортируемыми товарами;
• необходимостью ратификации Россией Директивы ЕС 1994 года №62 “Об упаковке и отходах упаковки”, поскольку руководством Российской Федерации принято решение о вступлении в ВТО.

Образование и использование отходов в России

Образование отходов в экономике России составляет 3,4 млрд. т в год, в том числе 2,6 млрд. т/год – промышленные отходы, 700 млн. т/год – жидкие отходы птицеводства и животноводства, 35-40 млн. т/год – ТБО, 30 млн. т /год – осадки очистных сооружений. Средний уровень их использования составляет около 26%, в том числе промотходы перерабатываются на 35%, ТБО – на 3-4%, остальные отходы практически не перерабатываются.

Низкий уровень использования отходов (за исключением их отдельных видов - лома черных и цветных металлов, а также достаточно качественных в сырьевом отношении видов макулатуры, текстильных и полимерных отходов) объясняется, главным образом, не отсутствием технологий, а тем, что переработка большей части отходов в качестве вторичного сырья характеризуется низкой рентабельностью или вообще нерентабельна. В условиях централизованно управляемой экономики бывшего СССР затраты на сбор и предварительную переработку отходов относились на себестоимость продукции отрасли.

В новых хозяйственных условиях Минэкономики (Минэкономразвития) России не стало рассматривать вторичные ресурсы в числе объектов, требующих специальных мер государственного регулирования, а природоохранные ведомства пока не смогли создать эффективные нормативные ограничения и экономические инструменты государственного регулирования в этой области. Из-за заметного отставания идексации платежей за размещение отходов в сопоставлении с индексами инфляции, стимулирующее воздействие платы за размещение отходов снизилось к 2002 году примерно в 6 раз.

Количественные показатели образования и использования отходов в России (за год)

№ п/п	Вид отходов	Образование	Уровень использования	Неиспользуемые отходы
1	Промотходы: отходы добычи и обогащения другие промотходы	2,6 млрд. т 2,45 млрд. т 110 млн. т	35% 35% 42%	1,7 млрд. т 1,6 млрд. т 60-65 млн. т
2	Свиной навоз и птичий помет (бесподстилочный, влажность 95-97%)	700 млн. т	-	700 млн. т
3	ТБО	35-40 млн. т	3-4%	35-40 млн. т
4	Осадки сточных вод	30 млн. т	-	30 млн. т
	ИТОГО	3,4 млрд. т	26%	2,5 млрд. т

В результате низкого уровня использования продолжается накопление отходов в окружающей природной среде. Согласно оценкам НИЦПУРО объемы накопления неиспользуемых отходов достигли 80-90 млрд. т.

Накопленные отходы, как правило не перерабатываются в России, поскольку, сложившиеся экономические условия не обеспечивают полную переработку даже текущего выхода отходов, характеризующихся более высокими потребительскими свойствами в сравнении с накопленными отходами.

По данным МПР России учтено 2,4 тыс. объектов размещения опасных отходов. Условия размещения таких отходов во многих случаях не соответствует действующим в России экологическим требованиям и принятым в мире стандартам. В итоге, воздействие мест накопления и захоронения отходов на окружающую среду часто превышает установленные ПДК. Имеется немало примеров, когда такое превышение составляет десятки и сотни раз.

Организация сбора и переработки вторичных ресурсов

Последние 10 лет снижалась роль государства в организации сбора и переработки отходов. С 1991 года ликвидирована государственная система вторичных ресурсов, функционировавшая под эгидой Госснаба СССР. В рамках этой системы работало более пятисот предприятий по переработке вторичного сырья и около 6000 приемных пунктов по заготовке и переработке вторичного сырья от населения. С 1996 года отменена статистическая статотчетность по формам 14-ВР (вторичные ресурсы), 14-лес (древесные отходы, 9-СН (лом черных металлов), 17-СН (лом цветных металлов).

Несмотря на уменьшение количества образования отходов в результате спада производства в 90-х годах, уровень переработки многих видов отходов заметно снизился. По оценкам НИЦПУРО уровень переработки доменных шлаков снизился со 100-120% (с учетом вовлечения в переработку накопленных отходов) в 1990 г. до 53% в 2000 г.; шин изношенных - с 8,7% до 4%; текстильных отходов – с 75% до 44%; полимерных отходов – с 23,5% до 8,3%; фосфогипса – с 14% до 3,2 %; стеклобоя (в производстве стеклянной тары) – с 92,3% до 54,6%; макулатуры – с 64,8% до 57,4%; зол и шлаков ТЭС – с 11,6% до 10,4%. Наиболее высокие темпы снижения уровня переработки отходов были в период 1992-1995 годов.

Государственное управление отходами за рубежом

На фоне снижения в последние 10 лет роли государства в управлении переработкой отходов в России в развитых странах мира, наоборот, наращивалась степень государственного воздействия в этой области. С целью снижения себестоимости продукции с использованием отходов введены налоговые льготы. Для привлечения инвестиций в создание производств по переработке отходов создана система льготных кредитов, в том числе частично возмещаемых и безвозмездных в случае неудачных решений. В целях стимулирования спроса на продукцию с использованием отходов в ряде стран накладываются ограничения на потребление продукции, изготавливаемой без использования отходов, наращиваются масштабы использования системы городского и муниципальных заказов на продукцию из отходов.

Широкое распространение во многих странах получили экологические платежи на возмещение затрат по сбору и предварительной переработке ряда наиболее распространенных видов продукции, создающей типовые проблемы по ее утилизации после использования, - батареек, смазочных масел, аккумуляторов, изношенных шин. Особо широкое распространение получили платежи за использование упаковки или лицензионные сборы за использование торговой марки “Зеленая точка”, за счет ресурсов которых осуществляется организация сбора и переработки отходов упаковки.

Усилия зарубежных стран по сбору и переработке отходов координируются на международном уровне. Так, для стран ЕС была подготовлена Пятая Программа действий по охране окружающей среды, на 1992-2000 годы, в рамках которой были установлены следующие требования:

• обязательность наличия в странах ЕС планов переработки отходов и создания рынка вторичного сырья;
• нормирование уровня использования наиболее распространенных отходов (для макулатуры, стекла и пластиковой упаковки уровень сбора и переработки в расчете на 2000 г. был установлен в объеме 50%).

Система государственного регулирования решения проблемы переработки отходов в странах ЕС продолжает совершенствоваться. Сформулированы основные положения новой стратегии создания экономически и финансово устойчивой системы обращения с отходами. Ключевые принципы этой стратегии включают в себя: соблюдение баланса экономических и экологических интересов; скоординированное использование экономических и административных инструментов; стимулирование инвестиций в области переработки отходов; введение механизмов налоговых льгот, кредитов и государственных субсидий, направленных на расширение производственной и технологической базы переработки отходов.

Управление отходами упаковки

Особые сдвиги имеют место в международной координации организации сбора и переработки отходов упаковки. Именно под контролем государственных органов в основном в 90-х годах интенсивно создавались централизованно управляемые национальные системы сбора и переработки отходов, функционирующие при финансовой поддержке за счет экологических платежей за использование упаковки или за счет лицензионных сборов за использование торговой марки “Зеленая точка”, т.е. без привлечения госбюджетных средств.

В 1994 году введена в действие специальная Директива ЕС №62 “Об упаковке и отходах упаковки”, обязывающая страны ЕС создавать организационные, нормативно-правовые и экономические условия для сбора и переработки вышедшей из употребления упаковки. Установлены соответствующие рубежи по уровню переработки таких отходов. В частности, в соответствии с требованиями этой Директивы, страны ЕС должны обеспечить переработку 50%-65% отходов упаковки уже через 5 лет после присоединения к этой Директиве. К началу 2002 года к этой директиве присоединились 17 стран ЕС, в том числе Германия, Франция, Швеция, Норвегия, Австрия, Испания и др.

Таким образом, к настоящему времени сложились следующие основные предпосылки для необходимости и возможности решения проблемы сбора и переработки отходов в России:

• действующие инструменты государственного управления уже не могут обеспечить существенное повышение уровня сбора и переработки основной массы отходов, по крайней мере, без поддержки бюджетного финансирования муниципальных и городских органов административного управления;
• имеется зарубежный опыт создания централизованно-управляемых национальных систем сбора и переработки отходов, функционирующих за счет экологических платежей, то есть без целевого бюджетного финансирования (за исключением специальных государственных программ);
• имеется отечественный опыт 70-80-х годов по организации сбора и переработки традиционных видов вторичного сырья на территории России по территориальному принципу. Отдельные элементы этой системы продолжают функционировать и в сложившихся экономических условиях;
• имеется отечественный опыт создания в последние годы локальных систем сбора и переработки отходов в рамках крупных российских городов (Москвы, Санкт-Петербурга и др.), работающих при финансовой поддержке их административных органов.

Система вторичных ресурсов

Для комплексного решения обострившейся с начала 90-х годов проблемы сбора и переработки отходов в Российской Федерации целесообразно создать принципиально новую систему вторичных ресурсов, способную работать в рыночных условиях хозяйствования, т.е. без выделения целевых средств из Федерального бюджета на эти цели. По экономическим условиям функционирования такая система должна быть аналогична национальным системам сбора и переработки отходов упаковки, созданным в последние годы в странах ЕС, т.е. работать при финансовой поддержке за счет системы экологических платежей и общих мер экономического стимулирования предпринимательской деятельности. Однако, ее функциональные задачи целесообразно расширить в направлении увеличения номенклатуры перерабатываемых отходов и с учетом специфических условий России. Элементы такого подхода фактически имеют место и в ряде стран ЕС.

В первом приближении Российская система вторичных ресурсов может быть представлена в виде централизованно-управляемой на договорных условиях организационно-производственной инфраструктуры, осуществляющей заготовку и переработку наиболее распространенных отходов, и совокупности законодательно установленных нормативных и экономических условий, обеспечивающих их рентабельную переработку.

Для осуществления функций головной организации, на которую Правительством Российской Федерации должна быть возложена ответственность за организацию сбора и переработки вторичного сырья на территории России (или которая с разрешения Правительства Российской Федерации взяла бы на себя эти функции), целесообразно учредить специализированную организацию с условным названием “Российская компания “Вторресурсы” или иначе. По опыту зарубежных стран статус такой организации должен быть определен как некоммерческая организация, что в наибольшей степени соответствует рыночным условиям хозяйствования. Однако, учитывая значительные масштабы территории России нельзя исключать из рассмотрения и вариант придания такой организации статуса государственного учреждения или унитарного предприятия.

Для организации заготовки и переработки вторичного сырья в регионах в соответствии со сложившимися в России традициями должны быть созданы региональные органы Российской компании Вторресурсы, которые могли бы работать на договорной основе, прежде всего, с имеющимися производственными предприятиями, занятыми в этой сфере. В случае необходимости региональными органами должны приниматься меры по созданию новых предприятий.

В производственной инфраструктуре, которую региональные органы вторресурсов должны создать или организовать, рекомендуется выделять следующие подразделения:

• “Вторавторесурсы” – обеспечивающие сбор и прием выведенных из эксплуатации автомобилей, их дезагрегацию, первичную обработку и сбыт полученного в результате этого вторичного сырья, а также сбор и первичную переработку отходов, образующихся в результате эксплуатации автомобилей – автошин, аккумуляторов и аккумуляторных электролитов, промасленных фильтров, пластмассовых деталей;
• “Втортехресурсы” - обеспечивающие сбор и прием вышедших из употребления сложной бытовой техники и радиоэлектронной аппаратуры (компьютерной техники, ксероксов, факсов, телевизоров, стиральных машин и т.п.), их дегазагрегацию, первичную обработку и сбыт полученного при этом вторичного сырья;
• “Вторресурсы” - обеспечивающие заготовку макулатуры, отходов упаковки из ламинированной бумаги, полимерной пленки и других полимерных отходов, ПЭТ-бутылок, текстильных отходов, стеклобоя и др. видов традиционного вторичного сырья.
• Помимо этого, должны быть установлены производственные связи или партнерские отношения с уже функционирующими на рынке вторичного сырья системами “Ртутьсервис” (люминисцентные лампы и другие ртутьсодержащие отходы), “Вторнефтепродукт”, “Вторчермет” и “Вторцветмет”.

Государственная поддержка системы вторичных ресурсов

Для финансовой поддержки производственной деятельности Российской системы вторичных ресурсов целесообразно, по опыту зарубежных стран, ввести экологические платежи (или систему лицензионных взносов) за использование упаковки. Кроме того, должен быть разработан механизм использования для этих целей средств, формируемых за счет платежей за размещение отходов.

Важным инструментом экономического стимулирования, дополняющим платежи за упаковку и за размещение отходов, должен стать механизм возмещения затрат на сбор и предварительную переработку отдельных видов продукции после использования, например за вышедшие из употребления автомобили, аккумуляторы, автомобильные, автотракторные и авиационные шины, ртутные лампы, гальванические элементы, другие виды приборов, техники и оборудования. Номенклатура такой продукции подлежит дополнительному изучению и обоснованию.

Размер платежей за упаковку и на возмещение затрат должен определяться исходя из объективных затрат на организацию их сбора, дезагрегацию и переработку, а также из уровня их воздействия на окружающую природную среду при бесхозном размещении. Конкретные нормативы платежей подлежат последующему обоснованию применительно к условиям России.

Средства, вырученные за счет сбора экологических платежей, должны расходоваться на содержание или только в качестве финансовой поддержки деятельности Российской компании “Вторресурсы” и ее региональных органов, а также на поддержку предприятий по заготовке и переработке вторичного сырья, в особой мере нерентабельных и малорентабельных видов производства. Механизм аккумуляции и распределения таких средств подлежит дальнейшей разработке.

Для осуществления государственной координации деятельности Российской системы вторичных ресурсов в Минпромнауки России и в МПР России (а, возможно, и в Минэкономразвития России) целесообразно учредить Департаменты или отделы вторичных ресурсов.

В качестве первоочередных мероприятий по реализации изложенных предложений необходимо:

1. Подготовить, согласовать и утвердить Постановление Правительства Российской Федерации “О создании Российской системы вторичных ресурсов” (или “О государственном управлении вторичными материальными ресурсами”);
2. Подготовить изменения в российское законодательство в виде введения нового Федерального Закона “О вторичных ресурсах” или в виде поправок к Налоговому Кодексу, где определить статус платежей за использование упаковки и платежей на возмещение затрат на сбор и переработку отдельных видов продукции после использования, а также механизм их взимания и распределения.
3. Разработать базовые нормативы тарифов для расчета платежей за использование упаковки и на возмещение затрат на сбор и предварительную переработку отдельных видов и продукции после использования. Ввести эти нормативы в действие с помощью специального нормативного правового документа;
4. Разработать, согласовать и ввести в действие специальным Постановлением Правительства Российской Федерации Положение о Российской системе вторичных ресурсов;
5. Разработать программу мер по совершенствованию инструментов государственного управления обращением со вторичным сырьем, в том числе в области ведения государственной статистической отчетности; применения разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов; взимания платежей за размещение отходов, являющихся вторичным сырьем; стандартов на вторичное сырье и продукцию с их использованием;
6. Подготовить комплект нормативных правовых документов по ратификации Директивы ЕС № 62 “Об упаковке и отходах упаковки” 1994 года;
7. Подготовить инвестиционную программу по совершенствованию технологической и производственной базы сбора и переработки вторичного сырья. (Реализацию этой программы можно осуществить в рамках раздела “Отходы” ФЦП “Экология и природные ресурсы”);
8. Разработать программу мер по созданию системы идентификации материалов, содержащихся в отходах упаковки и в продукции конечного потребления, переходящей в категорию отходов.

Реализация предложения по созданию Российской системы вторичных ресурсов позволит принципиальным образом изменить организационные, нормативно-правовые и экономические условия для заготовки и переработки вторичного сырья в России. Уровень использования основных видов вторичного сырья повысится через 5 лет после ввода в действие системы не менее чем на 30%, по ряду позиций в 1,5-2 раза, снизятся потери природного сырья, содержащегося в отходах. Заметно снизится уровень загрязнения отходами окружающей природной среды.

Будут созданы новые рабочие места, что благоприятно скажется на социально-экономических показателях большинства регионов России.

Будет выполнено одно из условий для вступления России в ВТО (в части ратификации Директивы ЕС 1994 года №62 “Об упаковке и отходах упаковки”).

Девяткин В.В., Дюкин В.А., Гаев Ф.Ф., Шканов С.И., Черняго В.А.
(НИЦПУРО)