Организация раздельного сбора твердых коммунальных отходов в России

В среднем в России ежегодно образуется около 5,4 млрд т отходов, из которых 60 млн т приходится на твердые коммунальные отходы (ТКО), как наиболее ценный вид отходов. В процессе захоронения ТКО ежегодно в РФ безвозвратно теряется не менее 9 млн т макулатуры, 2 млн т полимерных материалов и 0,5 млн т стекла [1].

В СССР утилизации отходов и получению вторичного сырья придавалось огромное значение: были разработаны унифицированные бутылки для молока, прохладительных напитков, и по всей стране существовали пункты сбора стеклотары. Для сбора макулатуры и металлолома активно привлекалась общественность и школьники, был налажен жесткий учет драгоценных металлов, применяемых в промышленности, в частности в электронике. В централизованной управляемой экономике СССР затраты на сбор и предварительную переработку отходов относились на себестоимость продукции отрасли. Подобная политика СССР обеспечивала экономию природных ресурсов и способствовала формированию «экологического» мировоззрения у подрастающего поколения.

Заготовкой вторичного сырья в СССР занимались четыре главка: (Главвторсырье, Центросоюз, Главвторчермет, Главвторцветмет, а также Госснаб СССР, работало более пятисот предприятий по переработке вторичного сырья и около 6 000 приемных пунктов по заготовке и переработке вторичного сырья от населения. При переходе к рыночной системе хозяйствования старые методы в сфере управления отходами были ликвидированы, новые условия созданы не были, что и привело к резкому уменьшению сбора отходов, их использования как вторичного сырья и увеличению площадей под мусорные свалки.

Только внедрение раздельного сбора отходов (далее - РСО) может обеспечить максимальную выборку вторичных ресурсов из коммунальных отходов. Как показывает и опыт СССР, и зарубежный опыт, внедрение РСО в источнике образования является первоочередной задачей для оптимизации системы управления коммунальными отходами. Разделение всей смеси неразделенных отходов приводит, как показывает опять же мировая практика, к излишним затратам, потере ценных компонентов и загрязнению потенциального сырья, требующего операций по предварительной обработке, перед включением в производство, что значительно усложняет процесс. Наличие инфраструктуры сбора имеющихся объемов реально собираемых отходов - объективные факторы появления и реальный стимул развития отходоперерабатывающей отрасли. Поэтому раздельный сбор - это основа решения проблемы рационального использования ресурсов и снижения количества остаточных отходов, требующих дальнейших операций по утилизации.

Так же практика показывает, что те управляющие компании, которые вводят систему РСО только за счет сбора ПЭТ-бутылок, на 15-20% сокращают объем ТКО, сбор стекла, бумаги и текстиля дополнительно снижает объем ТКО еще на 40% [2].

Разделение мусора помогает предотвратить разложение мусора, его гниение и горение на свалках. Следовательно, уменьшается вредное влияние на окружающую среду. Разделение мусора находится под ответственностью каждого отдельно взятого гражданина страны. В самом деле, чтобы система выборочного сбора мусора приносила ожидаемые результаты, необходимо активное участие каждого, кто выбрасывает мусор. И российские граждане готовы сортировать мусор. По данным ВЦИОМ, 27% россиян регулярно сортируют мусор, 13% граждан делают это время от времени, а 46% респондентов готовы сортировать мусор, когда у них появится такая возможность. 23% граждан РФ постоянно сдают в спецприем-ники опасный мусор, в том числе батарейки, использованную электронику и ртутные лампы, 10% занимаются этим периодически и еще 57% россиян выразили готовность делать это при возможности. Только 11% опрошенных респондентов скептически относятся к РСО и не хотят этим заниматься [3].

Нарастание мусорной проблемы в России, безвозвратная потеря ценных ресурсов требовали особого внимания и органов власти к проблеме отходов. В итоге 15 ноября 2017 г. в России был сформирован перечень Поручений Президента РФ (№ Пр-2319), реализация которых должна стабилизировать ситуацию с отходами. Основные пункты Поручений Президента включают в себя: создание отрасли обращения с твердыми коммунальными отходами (далее ТКО) замкнутого цикла (раздельный сбор, транспортирование, обработка, утилизация и размещение); поэтапное введение запрета на поступление твердых коммунальных отходов на объекты размещения (полигоны) без предварительной обработки и утилизации; формирование законодательства, регулирующего обращения вторичных материальных ресурсов, стимулирующего спрос на продукцию из них, и т. п. Поручения также предусматривали вовлечение малого бизнеса и населения в деятельность по сортировке, переработке отходов, ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.

Ответом на Поручения Президента явилось вступление в силу документа от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ № 89-ФЗ и отдельные законодательные акты РФ». Документ содержал целый ряд положительных моментов, стимулирующих процесс управления отходами, но при этом декларировался «разрешительный», а не «обязательный» характер раздельного сбора мусора по всей России, не прописывались реальные меры по стимулированию организации раздельного сбора коммунальных отходов ни для бизнеса, ни для граждан, несмотря на то, что именно этот документ считается отправной точкой, закрепившей раздельный сбор мусора в России [4]. Кроме того, передача обязанности создавать и содержать контейнерные площадки, а также вести реестр и определять схему размещения контейнерных площадок муниципальным органам власти может стать сдерживающим фактором в организации раздельного сбора ТКО по все той же причине отсутствия у большинства ОМСУ достаточных финансовых ресурсов [5].

Стратегией развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. (далее - Стратегия) впервые признан тот факт, что отсутствие раздельного сбора и сортировки отходов в РФ - одно из основных препятствий для создания отрасли обращения отходов [1, с. 6]. При этом в Стратегии также ничего не говорится о развитии системы раздельного сбора (накопления). Стратегия ставит своей целью отходы обрабатывать, т. е. сортировать, досортировывать, прессовать, паковать и т. п., а затем их утилизировать и обезвреживать, а также декларирует соответствующие целевые показатели. Однако такой целевой показатель Стратегии как «доля утилизированных и обезвреженных отходов в общем объеме образованных отходов» вообще не позволяет понять направления развития отрасли обращения с отходами. Подобная формулировка подходит и для развития заготовки вторичного сырья и возврата материалов в ресурсный цикл, и для развития технологий обезвреживания отходов. Причем под технологиями обезвреживания отходов может пониматься получение компоста и биогаза, а может и просто сжигание.

Выполнение Поручений Президента требует внесение корректировок в уже имеющиеся целевые показатели Стратегии, а также дополнение перечня целевых показателей новыми. В частности, для повышения уровня утилизации вторичных материальных ресурсов необходимо увеличивать их собираемость от населения через инфраструктуру раздельного сбора (накопления) ТКО. Индикаторами развития раздельного сбора (накопления) ТКО должны стать:

1. Доля контейнерных площадок для раздельного накопления вторичных материальных ресурсов и пищевых отходов. Показатель позволяет оценить уровень развития соответствующей инфраструктуры и должен увеличиваться из года в год.
2. Количество жителей, на которое приходится одна контейнерная площадка. Показатель позволяет оценить шаговую доступность контейнеров для раздельного сбора и должен уменьшаться из года в год.
3. Доля вторичных материальных ресурсов, собранных раздельно, к общему количеству образованных твердых коммунальных отходов (ТКО) по фракциям: полимеры, макулатура, стекло, металл, текстиль и т. д. Показатель должен увеличиваться до определенного уровня.
4. Доля отходов, направленных на компостирование и получение биогаза, к общему количеству образованных отходов. Показатель позволяет оценить направление и масштаб работы с компостируемыми отходами, а именно - с пищевыми и с иловыми осадками сточных вод. С точки зрения устойчивого развития, метод компостирования отходов приоритетнее метода получения биогаза из отходов, поэтому в идеале этот показатель тоже может быть разбит еще на два частных показателя. Достижение такого целевого показателя продемонстрирует мировому сообществу, что Россия не собирается повторять ошибки Европы и выстраивать развитие отрасли отходов десятилетиями.
5. Отказ от целевого показателя по обезвреживанию, в том числе сжиганию, пиролизу, газификации и тому подобным способам уничтожения ресурсов.

Помимо Стратегии, подавляющее число территориальных схем и региональных программ, являющихся необходимыми элементами развития сферы обращения с отходами, так же не содержат четких целевых показателей по внедрению РСО. В результате большинство региональных операторов игнорируют создание инфраструктуры РСО и начинают выстраивать схемы работы в основном со смешанными отходами, извлекая из них на сортировках вторичное сырье, а затем продавая его.

Но даже в тех регионах, где территориальная схема предполагает РСО, сортировка отходов организована по принципу «сингл стрим», при которой отходы предлагается раскладывать на «два ведра»: указанное на табличках вторсырье и все остальное. Собранное таким образом вторичное сырье по-прежнему нуждается в сортировке, а «все остальное» по-прежнему содержит много полезных фракций, например, пищевые отходы. В итоге абсолютно неэффективная система (сортировки смешанных ТКО) заменяется на просто неэффективную (досо-ртировки вторичного сырья).

К тому же РСО непривлекателен для регионального оператора, так как в тарифы регионального оператора для населения закладывается только стоимость транспортировки, обработки, обезвреживания и захоронения отходов плюс фиксированная часть заработка самого регионального оператора. И тогда организация инфраструктуры РСО, покупка дополнительных контейнеров и их обслуживание должны обеспечиваться за счет фиксированной части заработка самого регионального оператора, к чему региональные операторы в большинстве своем не готовы. Финансовые проблемы, такие как кассовые разрывы, и так являются постоянным спутником в деятельности региональных операторов. Есть в России регионы, например, Ленинградская область, где в Порядке сбора (накопления) ТКО, в том числе раздельного, указана необходимость внедрения РСО по системе «сингл стрим», а в тариф для регионального оператора заложена стоимость покупки и обслуживания контейнерных площадок для РСО. Но таких регионов немного. Также и субсидии из государственного бюджета для регионального оператора предусмотрены только на строительство мусоросортировочных комплексов и мощностей по утилизации отходов, но не на создание и обслуживание инфраструктуры для РСО.

Кроме того, если региональный оператор заинтересован в смешанных ТКО в целях дальнейшего извлечения вторсырья, то сторонние проекты по выборке вторсырья будут противоречить его целям и задачам. И федеральное законодательство не вынуждает регионального оператора внедрять РСО. В любом случае серьезную тревогу вызывает судьба проектов по РСО, которые возникли уже несколько лет назад и стабильно функционируют. Региональный оператор может заинтересоваться РСО в том случае, когда местные власти не поддерживают идею мусоросжигания или производства твердого топлива из отходов. Тогда для сокращения объемов полигонного захоронения региональный оператор вынужден повышать эффективность сортировки ТКО, а это возможно только при предварительном раздельном их накоплении.

Более того, региональный оператор имеет право не разрешить другим компаниям выстраивать систему РСО на контейнерных площадках, о чем написано в Постановлении Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 (п. 21): «Запрещается организовывать места сбора отходов от использования потребительских товаров и упаковки, утративших свои потребительские свойства, входящих в состав твердых коммунальных отходов, на контейнерных площадках и специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов без письменного согласия регионального оператора». И только появление в 2018 г. в понятийном аппарате системы управления отходами отдельного от ТКО термина «отходы от использования товаров» [6] позволяют выстраивать систему РСО без разрешения регионального оператора.

О незаинтересованности региональных операторов в РСО и участии в этом процессе мелких посредников в последнее время появляется много информации в прессе. Так депутат горсовета Набережных Челнов Н. Атласов в январе 2019 г. на очередной сессии заявил, что «масштабная реформа сферы обращения с отходами может обернуться для города плачевными последствиями, новые правила игры ведут к разрушению уже имеющейся инфраструктуры переработки отходов» [7]. Набережные Челны столкнулись с ситуацией, когда пришлось приостановить реализацию городской программы по раздельному сбору опасных отходов, ртутьсодержащих приборов, люминесцентных ламп и батарей, так как с нового 2019 г. прекратилось финансирование занимающейся этой деятельностью компании. А финансирование прекратилось по причине того, что региональный оператор, распределяющий с 1 января 2019 г. все финансовые средства отрасли отходов, не считает нужным и не обязан, согласно территориальной схеме, оплачивать данный вид работ. С января 2019 г. муниципальное предприятие «Госкоммунхоз» в убыток себе вывозит и складирует на своей площадке опасные отходы, не имея средств на дальнейшую их транспортировку и обезвреживание.

Мусорная реформа обернулась и для жителей Тюмени не только повышением тарифа на вывоз и утилизацию ТКО, но и уничтожением РСО. Металлические сетки, в которые жители города и ближайших населенных пунктов несколько лет складировали различный пластик, убирают уже повсеместно [8].

Решающим фактором создания эффективной модели обращения с отходами, конечно же, является вовлечение населения в процесс РСО. Продолжительное пренебрежительное отношение государства к процессу управления отходами не могло не отразиться на отношении граждан к этой проблеме. Вовлекать жителей к участию в сортировке отходов необходимо различными методами, в том числе и экономическим стимулированием. Так в июне 2018 г. Федеральным законом от 03.07.2018 № 179-ФЗ официально освободили сдатчиков макулатуры от уплаты НДФЛ [9]. Ранее средства, полученные гражданами от сдачи макулатуры в специальную организацию, рассматривались как доход и, соответственно, облагались НДФЛ в размере 13% [10]. Отмена НДФЛ на макулатуру должна способствовать уменьшению количества ТКО и существенно сократить бюджетные расходы на их захоронение. Отметим, что в расчете на одного человека в России образуется около 14 кг макулатуры в год или около 2 100 000 т ежегодно в расчете на все население страны. Из них лишь около 21 000 т повторно используется (около 1%) [11]. В сентябре 2018 г. Постановлением Правительства Правила определения нормативов накопления ТКО (утверждены Постановлением Правительства от 04.04.2016 № 269) дополнены положениями о возможности дифференциации нормативов накопления ТКО по видам и группам отходов. Это позволит устанавливать нормативы накопления ТКО по тем видам и группам, которые установлены субъектами Федерации для раздельного накопления, и, соответственно, в дальнейшем устанавливать дифференцированные тарифы для населения.

На предмет организации РСО в Санкт-Петербурге представляет интерес обзор документов, регламентирующих процесс управления отходами в городе. С 1 января 2019 г. в России, а значит, и в Санкт-Петербурге, обращение с отходами планируется осуществлять под контролем региональных операторов, на которых возложена функция сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта Российской Федерации. В отсутствие актуальной территориальной схемы Санкт-Петербурга о планах выбранного городом регионального оператора ГУП «МПБО-2» позволяет сформировать представление документа под названием «Инвестиционная программа государственного унитарного предприятия “Завод по механизированной переработке бытовых отходов” в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Санкт-Петербурга на 2019-2023 гг.» (далее - Программа) [12]. Документ разделен на несколько частей, групп и подгрупп.

В первой группе Программы «Накопление твердых коммунальных отходов (ТКО)» сообщается, что за 2019-2023 гг. власти планируют разработать и внедрить комплексную систему раздельного сбора и накопления отходов, показателем которого является количество ТКО, собранных при помощи автоматизированных комплексов раздельного сбора. В документе отсутствует информация о том, какая это будет система, где будут расположены эти комплексы, какое оборудование будет использоваться. Однако последующая информация позволяет сделать вывод, что автоматизированные комплексы раздельного сбора - это новая интерпретация сортировки смешанных отходов.

Во втором разделе Программы, посвященном обработке ТКО, указано, что за следующие пять лет на площадках ГУП «МПБО-2» (в поселке Янино и на Волхонском шоссе) будут построены два мусоросортировочных комплекса. Планируется приобретение и монтаж технологического оборудования, а именно сепараторов различного предназначения (прессов, конвейеров и тому подобное). По результатам реализации Программы каждый такой комплекс сможет принимать до 900 тыс. т ТКО на сортировку.

Поскольку в Санкт-Петербурге образуется порядка 1,7 млн т твердых коммунальных отходов в год, получается, что будущие мощности смогут принимать на сортировку все ТКО города. В случае внедрения РСО и отправки собранного вторсырья прямо с контейнерных площадок на переработку данные мощности рискуют быть недозагруженными.

В третьем разделе Программы, об утилизации ТКО, запланировано строительство двух комплексов по утилизации полезных фракций, запрещенных к захоронению (пластик, стекло, дерево и тому подобное) и двух комплексов по утилизации отсева (не-компостируемой фракции), а именно цеха по производству строительных материалов. По окончании реализации данного этапа на двух комплексах по утилизации полезных фракций планируется перерабатывать до 720 тыс. т вторсырья. А на двух комплексах по утилизации отсева 5-го класса предполагается превращать в стройматериалы более 1 млн т неутилизируемых фракций.

В четвертом разделе Программы «Обезвреживание ТКО» для реализации территориальной схемы запланировано строительство цеха обезвреживания ТКО повышенной опасности (батарейки, лампы, термометры и тому подобное). По окончании строительства обозначенного цеха на площадке завода МПБО-2 в Янино будет обезвреживаться порядка 120 тыс. т опасных отходов. Технологии обезвреживания ТКО Программой не раскрываются. В пунктах 4.2 и 4.3 Программы также запланирована реконструкция двух действующих комплексов обезвреживания ТКО, на площадке завода МБПО-2 и площадке филиала «ОЗ МБПО» на Волхонском шоссе. По всей вероятности, речь идет о расширении мощностей с действующей технологией биобарабанного компостирования, так как упоминается увеличение объема выпуска товарного компоста до 600 тыс. т ежегодно на обоих объектах.

Обзор Программы показывает, что к 2023 г. объем действующих мощностей в Санкт-Петербурге по управлению отходами превысит 2 млн т ТКО ежегодно, и позволяет сделать вывод, что никакого РСО на контейнерных придомовых площадках для улучшения качества и количества утилизируемой части ТКО Программой не предусмотрено. Все ТКО города должны будут поступать на две площадки регионального оператора и там сортироваться в качестве смешанных ТКО. Максимум, на что можно рассчитывать население Санкт-Петербурга, - оранжевые бачки для ртутных ламп, градусников и батареек.

Ситуацию в Санкт-Петербурге с РСО могла бы прояснить Региональная программа по обращению с отходами, в которой собственно и положено формулировать и перечислять меры и мероприятия по достижению заложенных целей создаваемой отрасли отходов. Именно в региональной программе отражается информация и о применяемых технологиях, и о будущей продукции комплексов по утилизации ТКО. Однако в Санкт-Петербурге программа в области обращения с отходами не разработана.

На Гайдаровском форуме в 2019 г. первый заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ Д. Г. Храмов заявил, что в России сложилась парадоксальная ситуация - перерабатывающие мощности недозагружены. И далее в своем выступлении Д. Г. Храмов говорил о необходимости наращивания мощностей по сортировке и утилизации [13], тем самым убеждая нас в том, что Правительство РФ и дальше в процессе создания отрасли отходов будет ориентироваться на технологии сортировки смешанных отходов, которые на выходе дают мизерный процент годного к утилизации вторичного сырья в размере 5-15% [14].

Подводя итог исследованию, стоит отметить, что внедрение РСО - это задача всех участников сферы обращения с отходами, и решать ее надо совместно. Можно пойти по пути укрупнения бизнеса, создав заводы по сортировке отходов, которым не нужен РСО и которые будут сортировать только ограниченное количество полезных фракций - восемь, от силы десять. А можно дать возможность развивать РСО всем заинтересованным компаниям, которые с помощью небольших сортировочных комплексов смогут отбирать до 20 полезных фракций.

Создание крупных заводов (экоиндустри-альных парков) должно идти параллельно с созданием благоприятных условий работы в этой сфере и для мелких сортировочных станций. Простой пример позволяет прийти к этому выводу: завод принимает 300 тыс. т отходов в год и отбирает 10% полезных фракций средней стоимостью 20 руб./кг, доходность такого завода в год составит 600 млн руб./год, при цене такого завода 500 млн руб. Таким образом, завод останется рентабельным, даже если часть отходов у него заберут мелкие и средние предприниматели отрасли [14]. Вместе с тем сохранение и развитие конкуренции позволит активно развивать РСО, который более интересен некрупным участникам рынка, нежели заводу-гиганту.

Только общими усилиями всех участников рынка можно добиться решения глобальной задачи, которую поставила реформа в сфере обращения с отходами, — превратить мусор в полезное сырье и сохранить чистым «лицо» нашей планеты для будущих поколений.

Путинцева Наталья Александровна
доцент кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета,
кандидат экономических наук, p.i.r@rambler.ru
ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ № 1 2019

Список литературы

1. Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года: Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р.
2. Место сбора. В СЗФО переходят на новую систему переработки отходов // Российская газета - Экономика Северо-Запада 2017. 1 авг. № 168(7334). URL: https:// rg.ru/2017/08/01/reg-szfo/v-szfo-perejdut-na-novuiu-sistemu-pererabotki-othodov.html (дата обращения: 28.01.2019).
3. Меньше половины россиян оказались готовы перейти на раздельный сбор мусора // ИА «Интерфакс». 2019. 10 янв. URL: https://www.interfax.ru/russia/645538 (дата обращения: 28.01.2019).
4. Путин подписал закон о раздельном сборе мусора // ИА «Интерфакс». 2017. 31 дек. URL: https://www.interfax.ru/russia/594173 (дата обращения: 28.01.2019).
5. Путинцева Н. А., Чекалин В. С. Обзор мер по организации управления отходами в России, как фактора повышения ее энергоэффективности // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2018. № 4 (112). С. 68-74.
6. Федеральный закон от 31.12.2017 № 503-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ № 89-ФЗ и отдельные законодательные акты РФ».
7. Депутат Атласов заявил о разрушительных последствиях новой системы сбора мусора// СМИ «Chelny-biz. 2019. 24 янв. URL: http://chelny-biz.ru/news/256300 / (дата обращения: 29.01.2019).
8. С улиц Тюмени убирают последние сетки для пластика: «Нам дали понять, что мы не сможем работать» // Сетевое издание «72.ру». 24.01.2019. URL: https://72.ru/ text/house/65873531?utm_source=fb&utm_medium=social&utm_campaign=72&fbclid =IwAR1NwIHamdYV1hS_LbZbmVdAGzfXihvGD-Z4DXeEX2jKGumyfepBQMMs7u0 (дата обращения: 28.01.2019).
9. Федеральный закон от 03.07.2018 № 179-ФЗ «О внесении изменения в ст. 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».
10. Федеральный закон «Налоговый кодекс Российской Федерации (вторая часть)» от 05.08.2000. № 117-ФЗ. Глава 23. «Налог на доходы физических лиц».
11. Доходы от сдачи макулатуры освободили от НДФЛ // ИП «Государственная Дума». 21.06.2018. URL: http://duma.gov.ru/news/27386/ (дата обращения: 30.01.2019).
12. Инвестиционная программа Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия «Завод по механизированной переработке бытовых отходов» в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Санкт-Петербурга на 2019-2023 годы / Правительство СПб. 17.10.2018. URL: https://www.gov.spb.ru/static/writable ... 2018%20N%20121-%D1%80.pdf (дата обращения: 30.01.2019).
13. Гаркуша А. Отходы в бутылочное горлышко // ИА «INFOX.ru». 28.01.2019. URL: https://www.infox.ru/opinion/246/agark ... ody-v-butylocnom-gorlyske (дата обращения: 30.01.2019).
14. Волков А. И. (исполнительный директор компании «Арктика Сити») Раздельный сбор отходов как неинтересное занятие // Твердые бытовые отходы. 2018. № 10. С. 34-35.