Общие положения правового регулирования обращения с отходами в праве европейского сообщества
Обзор законодательства Европейского Союза в области вторичных ресурсов
Опубликовано Редактор 06-01-2004 (10065 прочтений)Предотвращение увеличения количества отходов означает, что основное направление действующей политики представляет собой скорее "лечение симптомов болезни". И в то же время слабо верится, что основная часть населения - потребители - изменит свое отношение к отходам, так или иначе возникающим в результате жизненных процессов. Поэтому весьма существенным стал бы шаг в сторону систематического, постоянного уменьшения количества опасных компонентов в составе выпускаемой продукции, естественно при наличии альтернативы на рынке. В настоящее время подобных попыток в ЕС не наблюдается. А поскольку регулирование обращения с отходами фактически является действиями на конечной стадии, то его задачи и его выполнение должны формироваться под влиянием действий или ошибок, имевших место на предыдущих стадиях.
Во вторых - это то, что стратегия переработки отходов 1996 г. считала, что вторичная переработка и использование материала должно быть приоритетным над сжиганием с получением энергии. Этот приоритет и был обозначен в нескольких Директивах Европейского Сообщества.
На практике, однако, Сообщество принимает меры, способствующие именно сжиганию мусора (твердых отходов), а не переработке для повторного использования.
В третьих - замечу, что на данный момент в ЕС не существует четкой, слаженной политики регулирования отходов. Основная причина состоит в том, что до сих пор остается не ясным, до какой степени стратегия и способы правового регулирования обращения с твердыми отходами должны быть установлены на уровне ЕС и до какой степени - на национальном уровне. Государства - члены ЕС в основном предпочитают брать на себя выбор способов и мер регулирования отходов, включая решение вопросов инвестирования средств в технологии очистки и другие, требующие решения проблемы, существующие на уровне государства (1.).
Достоверные и при этом самые последние цифры по количеству отходов, произведенных в странах ЕС, редко доступны. В обзорах стратегии правового регулирования отходов на 1996 г., со ссылкой на источники Статистического центра, сообщалось, что в 1990 г. общая сумма производственных отходов за год достигла 910 млн. т, из которых:
- 352 млн. т - результат разработки месторождений и добычи полезных ископаемых;
- 336 млн. т - промышленные отходы;
- 57 млн. т - отходы энергетической промышленности;
- 33 млн. т - результат деятельности других экономических отраслей.
Причем к этим цифрам можно смело прибавить около 680 млн. т сельскохозяйственных отходов, 22 млн. т из которых определены как опасные. Согласно тому же источнику 68% городских отходов сконцентрировано на свалках, 18% сжигается, 5% перерабатывается в компостные удобрения и 2% подвергается переработке ко вторичному использованию.
Что касается радиоактивных отходов, то Европейская комиссия дифференцировала их на низко-, средне- и высокорадиактивные. По сведениям за 1994 г. в пределах Сообщества производится ежегодно около 160 тыс. т радиоактивных отходов, 90% из них считаются низко- и среднезараженными. Значительное количество радиоактивных отходов, включая отходы с высокой степенью радиоактивности, содержатся, иногда годами, в так называемых временных хранилищах, т.к. место для постоянного хранения такого рода отходов внутри ЕС еще официально не найдено (2.).
Наиболее часто используемый инструмент поддержания экологического порядка в Сообществе - это Директива. Кроме того, отмечу, что страны - члены ЕС обязаны включать положения директив в национальное законодательство, не важно будет ли это актом парламента или инструкцией, будет ли она принята централизовано или будет проведена детализация на региональном уровне. Единственное, что должно быть соблюдено - это то, что директива должна действовать на всей территории государства.
Директивы Европейского Союза, регулирующие обращение с отходами
Примерами могут быть следующие директивы: 75/442 от 15.07.75 "Об отходах"; 91/689 от 12.12.91 "Об опасных отходах"; 94/62 от 20.12.94 "Об упаковке и отходах от упаковки"; 75/439 "Об использованных маслах"; 76/403, регулирующая ликвидацию РСВ/РСТ (полихлорбефенилы/полихлортерфенилы); 78/319 по основным требованиям к транспортировке отходов; 84/631, которая ввела Систему предварительного согласия на перевозку опасных отходов; 86/278, регулирующая использование осадка сточных вод в сельском хозяйстве; 90/667, которая определила гигиенические нормы для захоронения и переработки отходов животноводства; 89/369 и 89/429 о муниципальных отходах и некоторые другие. Ниже о каждой из этих речь будет идти более подробно.
Директива об отходах
Основные правовые средства для регулирования отходов содержатся в Директиве 75/442, которая была основательно пересмотрена в 1991 г. и, как результат, установила структуру законодательства по отходам на уровне ЕС. Директива дала точное определение отходам, установила иерархию для правового регулирования отходов (предотвращение - утилизация - безопасное захоронение) и утвердила основные требования к проведению всех основных регулятивных мероприятий по отходам, таких как требование лицензирования деятельности, связанной с обработкой или захоронением отходов. Кроме того, Директива содержит предписание странам ЕС составить планы регулирования отходов и сообщать о перемещении и переработке отходов в пределах государства.
С внесенными изменениями Директива, базирующаяся на ст. 175 (бывш. 130s) Договора об учреждении Европейского экономического сообщества - Маастрихтского договора (ДЕЭС), определила своей задачей приведение в соответствие отдельных положений, постановлений и стратегии правового регулирования государств - членов ЕС в целом, однако этого так и не произошло. Недостаточное количество сведений о применении Директивы привело к тому, что первый доклад по выполнению норм Директивы 75/442 состоялся только в 1997 г., при этом он затрагивал лишь период с 1989 по 1994 гг. и был основан преимущественно на сведениях, полученных от девяти из двенадцати государств - членов ЕС.
В результате к концу XX в. в рассматриваемой области правового регулирования можно было отметить, во-первых, наличие большого разнообразия в определении "отходов"; во-вторых, тот факт, что иерархия отходов, считавшаяся более чем неудовлетворительной, практически вошла в национальные законодательства; и в-третьих, появилось громадное количество способов и схем регулирования отходов. Кроме того, нельзя не сказать, что, хотя зачастую очень по-разному, но все же достаточно детализировано были урегулированы этапы и способы обращения с отходами. Рассмотрим подробнее.
Директива о токсичных и опасных отходах
Законодательство ЕС по опасным отходам содержит несколько Директив, действующих в большей или меньшей степени. Так, Директива Совета 78/319 по токсичным и опасным отходам была заменена в 1991 г. Директивой 91/689. Эта Директива дала точное определение опасным отходам, ввела требования к лицензированию установок, обрабатывающих опасные отходы, и дала рекомендации по планам регулирования обращения с опасными отходами, включая их устранение, обязала предоставлять регулярную информацию о работе установок по обработке опасных отходов, т.е. государства - члены ЕС должны регулярно докладывать выполнение Директивы (3.).
По поводу исполнения Директивы 78/319 Комиссия впервые отчиталась в 1997 г., основываясь на докладах государств - членов ЕС. Этот отчет показал: очень низкий уровень соответствия законодательств государств - членов Сообщества, определения токсичных и опасных отходов очень различны, некоторые планы были настолько краткими, что между ними даже не делалось необходимого сравнения. Комиссия постановила, что ключевые пункты Директивы 78/319 слишком общие, чтобы обеспечить высокий уровень интеграции.
В Директиве 91/689 опасными признаны отходы, находящиеся в списке, составленном Сообществом. С тех пор этот список был утвержден. В настоящее время основной обзор списка фактически "завис" на тот период, пока государства - члены ЕС договариваются о тех, примерно 500, видах отходов, которые они хотели бы видеть в списке.
Основные проблемы, возникающие при определениях опасных отходов, используемых государствами - членами ЕС в национальных законодательствах, связаны с различной терминологией, такой как "специальные отходы", "химические отходы", "специально контролируемые отходы" и т.д. С принятием Директивы 91/689, основанной на ст. 175 (бывш. 130s) ДЕЭС, различия в определениях позволяют создавать национальные списки отходов, отличающиеся от списка, утвержденного Сообществом. Чтобы усложнить ситуацию еще больше, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, а также Организация экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Cooperation and Development - OECD) (ОЭСР) утвердили список опасных отходов, отличающийся от списка, предложенного Сообществом. Образовалась ситуация, которая создает трудности, несовместимости, вызывает образование черных рынков и побуждает к нелегальным занятиям.
В целом в праве Сообщества статус различных видов отходов определяется гораздо подробнее, чем в российском законодательстве.
Различия статуса, в зависимости от вида отходов, определяют в праве ЕС детальность правового регулирования некоторых специальных видов отходов, в частности упаковочные материалы, использованные масла, осадки сточных вод и др.
Директива об отходах упаковки
Упаковка отходов составляет до 40% муниципальных отходов. В период создания первой программы действий по защите окружающей среды заявлялось, что проблемы упаковки непременно будут рассматриваться достаточно подробно. Однако инициатива Комиссии столкнулась со значительным сопротивлением со стороны бизнеса. Среди предпринимателей преобладало мнение, что для ЕС будет лучше воздержаться от "наведения порядка" в этой области.
Директива, в конце концов принятая в 1985 г. Сообществом, была основана на ст. 308 (бывш. 235) Договора ЕЭС и касалась только емкостей для жидкостей. Она призывала членов ЕС создать программы по уменьшению объемов таких емкостей. Эти программы могли применяться по добровольному соглашению, что показывало объективность ограничений, содержащихся в Директиве.
Но в этой области были проявлены правотворческие инициативы отдельными государствами, в первую очередь Германией. После введения этой страной своих собственных стандартов для упаковочных материалов. Комиссия предложила на рассмотрение директиву по упаковочным отходам, которая и была принята в 1994 г. Директива основывалась на ст. 95 (бывш. 100а) ДЕЭС и пыталась ввести унифицированные положения для свободного оборота упаковочных материалов. Она требовала от государств - членов ЕС развития технологий профилактики, переработки для восстановления и повторного использования отходов упаковки, требовала создать систему сбора упаковочных отходов и установить конкретные задачи для обработки отходов различных упаковочных материалов. Кроме того, Директива установила стандарты на состав упаковочных материалов, ограничила содержание тяжелых металлов. Наконец, Директива обязала членов ЕС сформировать планы регулирования отходов упаковочных материалов и регулярно отчитываться по применению установленных норм.
Директива о батарейках и аккумуляторах и отходах батареек и аккумуляторов
Вторая Директива, основанная на ст. 95 (бывш. 100а) Договора ЕЭС, регулирует обращение с аккумуляторными батареями. Директива ограничивает содержание некоторых тяжелых металлов в батарейках - ртуть, кадмий, свинец. Такие аккумуляторные батареи должны иметь отметку в виде перечеркнутого мусорного ящика, показывающую, что их нельзя выбрасывать как обычные бытовые отходы. Члены ЕС обязаны организовать отдельную систему сбора батареек. А после внесенных поправок в 1998 г. использование батареек, содержащих ртуть, было полностью запрещено. Директивой предусмотрен полный контроль за исполнением этих правил.
Директива об устранении отработанных масел
Директива 75/439, основанная на ст. 94 и 308 (бывш. 100 и 235) ДЕЭС, стала первой директивой, обеспечивающей безопасный сбор, очистку, хранение и уничтожение использованных масел. Члены ЕС должны отдавать приоритет переработке и вторичному использованию масляных отходов, "если технические, экономические и организационные факторы позволяют это сделать". Сброс отходов масла в воду и дренажные системы был запрещен. Кроме того, введено обязательное лицензирование деятельности по сбору, обработке и уничтожению этого вида отходов и иные специальные требования. Абсолютно все страны - члены ЕС ратифицировали Директиву, хотя и не сразу. Но применение этой Директивы имело достаточно ограниченный успех: статья о переработке с целью вторичного использования не оправдала надежды, большинство масляных отходов сжигается, повторное использование остается на втором месте. Контроль за исполнением Директивы находится в стадии подготовки.
Директива об устранении полихлорированных бифенилов и полихлорированных терфенилов
Еще Директива 76/403 включила положения, регулирующие ликвидацию РСВ/РСТ (полихлорбефенилы/полихлортерфенилы). Поскольку они не обеспечили должную защиту окружающей среды, указанный акт был заменен в 1996 г., после 8 лет переговоров, на Директиву 96/59. В ней отражен более кардинальный подход к данному виду отходов. Директива призвана регулировать обеззараживание и захоронение всех продуктов, содержащих РСВ/РСТ. Такое оборудование должно пройти инвентаризацию, промаркировано и учтено. Члены ЕС обязаны были принять до сентября 1999 г. планы по уничтожению, а к 2010 г. удалить РСВ/РСТ из всего имеющегося оборудования.
Директива об охране окружающей среды
Директива 86/278, основанная на ст. 94 и 308 (бывш. 100 и 235) ДЕЭС, регулирует использование осадка сточных вод в сельском хозяйстве. Директива установила максимальные ограничения для концентрации тяжелых металлов в осадке и почве и разграничила условия использования осадка сточных вод. Осадок и почва, на которой он используется должны регулярно проверяться, чтобы сохранить уверенность в том, что концентрация тяжелых металлов не изменяется.
Государствам - членам ЕС было позволено ввести более строгие требования, возможно, ввиду того, что цифры, установленные в Директиве, были достаточно мягкими. Несколько членов ЕС приняли более строгие показатели на национальном уровне. Использование осадка сточных вод в сельском хозяйстве встретило возражения со стороны фермеров и пищевой промышленности, которые испугались заражения продуктов.
Директива о ветеринарных правилах по обращению и обработке отходов животноводства
Директива 90/667 приняла гигиенические нормы для захоронения и переработки отходов животноводства. Директива явилась реакцией Сообщества на BSE ("коровье бешенство"). В ней установлены понятия "высокого риска" и "низкого риска", которые могут вызываться образованием и использованием отходов животноводства. Поэтому отходы, несущие "высокий риск", должны быть сожжены или захоронены так, чтобы не допустить нанесение вреда окружающей среде. Директива в первую очередь сориентирована на гарантированное уничтожение отходов, зараженных BSE.
Прочие правила Евросоюза
Кроме всего вышеперечисленного, специальному регулированию в Сообществе подлежат отходы, содержащие асбест, "отжившие свое" механизмы. Существуют предложения, в стадии подготовки, по поводу отходов электрики и электроники. Комиссия обращается к вопросам производства компостных удобрений, поливинилхлоридов и санитарных отходов, отходов от строительства и разборки оборудования. Л. Крэмер подчеркивает, что ряд Рекомендаций Совета по поводу бумажных отходов с 1981 г. направлен на развитие технологии вторичного использования бумаги, но до сих пор недостаточно эффективно, ведь влияние на экономику или политику у этой практики очень слабое.
Требования по обращению отходов в Евросоюзе
Регламентации хранения, переработки и утилизации отходов в праве ЕС уделяется особое внимание. Как уже говорилось выше, в случае если возникновение отходов нельзя предотвратить, самой важной проблемой становится проблема переработки отходов. Л. Крэмер выделяет, что в праве ЕС чаще всего речь идет об утилизации отходов, их переработке для повторного употребления или о сжигании с целью получения энергии. К.Ф. Мюллер отмечает необходимость выделить отличия между физической и термической обработкой. Физическая обработка отходов может осуществляться непосредственно - когда после определенной сортировки отходы без переработки возвращаются в товарооборот (например, повторное использование бумаги/картона, стекла, металла, пластмассы и т.д.) или косвенно - т.е. отходы фактически возвращаются в экономический товарооборот после соответствующей переработки и превращения в новый продукт (например, компостные продукты, производство горючего из отходов и т.п.) (4.).
При термическом же использовании в результате сжигания отходов вырабатываются соответственно электроэнергия, тепловая энергия, пар или газ. Причем этот процесс может происходить как на самом предприятии-производителе, так и вне его.
Как отмечалось, сначала мусор проходит через сортировку, задачей которой в первую очередь является отделение "ценных" отходов от всех остальных. Так, в случае с бытовым мусором устанавливают дополнительные контейнеры (для органических отходов, для пластмасс, для стекла, для бумаги и т.д.)
Утилизация отходов включает в себя обработку для вторичного использования, переработку материалов и сжигание с получением топлива. Терминология Сообщества в этом вопросе не очень согласована. Не ясно до конца, насколько повторное использование чего-либо представляет собой операцию, связанную с отходами. Вероятно, дифференциация должна производиться в первую очередь в зависимости от того, где объект (после того, как был выброшен) используется вторично. Например, куски сломанной мебели, сложенные на обочине, чтобы их забрала специальная служба, кто-то подобрал и продолжает использовать, т.е. фактически осуществляет операцию по восстановлению отходов. Однако, если объекту было найдено повторное применение без предварительного вынесения его в мусор (например, друг, пришедший в гости, обнаружил в углу пару неиспользуемой обуви, забрал ее и продолжает носить), это означает, что никакого восстановления отходов не наблюдается. Повторное использование такой упаковки, как пустые бутылки, обычно относится ко второй категории. Поэтому классификация используемой во второй раз упаковки как продукта согласно Директиве 94/62 - правильна.
Определение способа утилизации отходов
Определение способа утилизации отходов, т.е. выбор между организацией свалки, завода по производству компоста (перегноя), мусоросжигательного завода (с целью получения энергии или без такой цели), относится полностью к ведению государств - членов ЕС. Статья 3 Директивы 75/442 предусматривает "иерархию" отходов. Но эта иерархия фактически рекомендательна - своего рода "поддержка", а основные споры на законодательном уровне идут и сейчас. Если бы профилактические меры по возникновению отходов были бы закреплены как обязанность на уровне законодательных актов, Комиссия была бы уполномочена, в соответствии со ст. 211 (бывш. 155) Договора ЕЭС, применять законные санкции против тех государств - членов ЕС, которые не принимают всех необходимых мер в связи с этой проблемой; аналогично применялись бы санкции к тем государствам, которые предпочитали бы сбор мусора в свалках сжиганию отходов. В действительности же такие акции никогда не применялись Комиссией и даже не обсуждались.
В настоящее время лишь небольшой процент муниципальных отходов обрабатывается для вторичного использования, и потому один из принципиальных моментов правового регулирования отходов - не важно, на национальном уровне или на уровне ЕС - представляет собой активизацию вторичного использования отходов. Определение повторного использования не всегда разъясняет, например, что это такое: операция для повторного использования или по переработке с целью восстановления. Различия важны, т.к. устанавливается все больше конкретных и законодательно закрепленных положений и задач. Примером может быть Директива 94/62, которая обеспечивает для восстанавливающих целей не менее 50-60% упаковочных материалов, а минимальное количество упаковочных материалов каждого вида, подлежащего повторному использованию, должно быть не менее 15%. Таким образом, направление формируется в сторону восстановления и переработки, а не вторичного использования. Стоит отметить, что конечное решение будет все равно приниматься политиками.
Директива 75/442 содержит список операций по переработке (или восстановлению) отходов в Приложении IIB. Список, фактически, содержит легализованные операции и перечисляет те операции по переработке, которые в настоящее время практикуются в ЕС. В действительности ст. 10 Директивы 75/442 требует, чтобы любая установка, предназначенная для выполнения операций из списка, получала разрешение. В случае перевозки отходов очень важно наличие между членами ЕС процедуры согласия, которая возникла в соответствии с положениями по перевозке отходов.
В Сообществе применяется практика приоритета сжигания отходов (прежде всего из-за отсутствия свободных территорий для их хранения и захоронения). Очевиднее всего это обнаруживается в четырех областях:
- энергетическая политика склоняется к тому, что отходы - это источник энергии, доступный иногда по очень низкой цене, который вполне может быть использован как заменитель ископаемого топлива. В своих заключениях в области энергетики Комиссия рассматривает сжигание городских отходов как один из источников возобновляемых энергоресурсов;
- сельскохозяйственная политика более всего заинтересована в использовании сельскохозяйственных отходов (называемых "биомассой") в качестве возобновляемых энергоресурсов, в т.ч. "биотопливо", кроме того, приветствуется факт уменьшения количества сельскохозяйственных отходов в результате сжигания;
- политика исследований Сообщества, которая имеет тенденцию к разработке высокотехнологичных и масштабных проектов, таких, как сжигание опасных отходов, в отличие от не такой грандиозной - разработки технологий по переработке, повторному использованию или превращению отходов в компостные удобрения;
- национальная политика.
Созданный в 1994 г. Европейский фонд содействия экономическому сближению государств - членов ЕС (Фонд Сплоченности - the Cohesion Fund) имеет своей главной целью финансирование крупных проектов. Стоит отметить, что он отдает предпочтение именно установкам для сжигания отходов, правда, принимая при этом во внимание проекты по переработке твердых отходов.
К.Ф. Мюллер выделяет три вида термической обработки отходов, среди которых сжигание только один из них:
- сжигание, которое представляет собой окисление органических субстанций в среднем при температуре 1000С в результате превращения кислорода в углекислый газ и воду;
- пиролиз - фактически сушка и термическое разложение органических веществ при температуре до 500С с выделением кислорода. При этом возникает пиролизогаз и пиролизококс;
- газификация, т.е. происходит реакция обмена (конверсия) органического вещества и кислорода при температуре более 2000С в газоформирующее топливо (синтезгаз) (5.).
Требования Евросоюза к сжиганию отходов с целью получения энергии
Самые крупные дебаты вызваны операцией, при которой вырабатывается энергия: "использование в качестве топлива означает выработку (или производство) энергии". Несколько государств - членов ЕС имеют в своих законодательствах установленную теплотворную способность, и если этот показатель у отходов ниже, то они уже не могут использоваться для такого процесса. По мнению Л. Крэмера, этот важный вопрос - определить, при каких условиях отходы могут служить топливом - не должен устанавливаться на национальном уровне. Решить его необходимо законодательством Сообщества.
В результате - в ЕС различные нормы и толкования. Несоответствия непременно приведут к различному пониманию данной концепции Сообщества: в настоящее время ФРГ практикует применение ограничений в теплотворности в 11000 кДж, Франция - 5000кДж, Австрия - 6000 кДж, Нидерланды - 13000 кДж. Это может привести к тому, что, например, транспортировка отходов с теплотворностью в 8000 кДж из Франции в ФРГ будет являться перевозкой для переработки во Франции, но для захоронения - в ФРГ. Остается тот факт, что применение чистой судебной практики Суда справедливости, как требует законодательство ЕС, намеренно игнорируется в данном вопросе (6.).
Говоря о захоронении отходов в Европейском праве, необходимо вспомнить о Директиве 75/442 и о имеющихся к ней приложениях.
Специальные операции по уничтожению отходов не часто вызывают споры и разногласия. ФРГ обычно избавляется от отходов путем захоронения их в старых шахтах и других подземных пустотах, т.к. устранение отходов подобным образом предотвращает оседание почвы. Это толкование противоречит нескольким операциям, из Приложения IIA к Директиве 75/ 442. Немецкое понимание объясняется тем фактом, что согласно законодательству ФРГ о добыче полезных ископаемых к подземным захоронениям применяются менее строгие положения, чем к операциям по уничтожению отходов.
В Приложении IIA содержится классифицированный список операций по уничтожению отходов. Статус этого списка такой же, как и у списка из Приложения IIB для операций по переработке.
Требования Евросоюза к захоронению отходов
В настоящее время законодательство ЕС не запрещает захоронение отходов. Статья 4 (2) Директивы 75/442 запрещает только неконтролируемое захоронение отходов. По этой причине нет запретов, например, на захоронение ядерных отходов, выброс отходов в космос, погребение зараженных BSE животных, размещение отходов на морском дне, или сбор кораблей или установок, находящихся на материковом шельфе, в море. Кроме того, нет никаких ограничений в законодательстве Сообщества, определяющих требования к сжиганию отходов. На будущее Директива, регулирующая свалки, принятая в середине 1999 г., устанавливает запрет на складирование жидких отходов, взрывчатых веществ, способствующих коррозии и окислению, легковоспламеняющихся или просто пожароопасных отходов, зараженных (инфицированных) отходов, свалки целых или разорванных шин; и более того, количество свалок с биодеградируемыми городскими отходами должно быть немедленно уменьшено.
Даже учитывая, что хранение отходов в Европейском праве - один из важнейших этапов процесса использования отходов, в данный момент в правовой системе ЕС не существует никаких конкретных нормативных документов, касающихся мест расположения или захоронения отходов и установок для переработки или сжигания отходов. Были вынесены на рассмотрение предложения к Директивам о том, что городская свалка не должна располагаться на расстоянии ближе 0,5 км от жилых районов, водных путей, водохранилищ и т.д., а свалка опасных отходов - не ближе 2 км. Однако это не было поддержано. В итоге, на сегодняшний день даже для мест захоронения и функционирования установок по переработке радиоактивных отходов нет никаких ограничений.
Основные ограничения в праве Сообщества, связанные с размещением отходов, исходят из ст. 4(4) Директивы 79/409 и 6(2) Директивы 92/43, где сформулировано, что установки по переработке или утилизации отходов должны быть размещены, при условии, что они не причиняют существенного неудобства видам растений или животных, обитающим на данной территории и находящимся под охраной. Однако место захоронения может быть выбрано de facto не только там, где установка будет непосредственно функционировать, и это несмотря на меры предосторожности, которые принимаются, и вопреки требованиям ст. 4 Директивы 75/442.
Что касается свалок, то Сообщество урегулировало этот вопрос соответствующей Директивой в 1991 г. В мае 1996 г. Европейский парламент отклонил общую позицию Совета по этому вопросу с тем объяснением, что в ней слишком много компромиссов и неточностей. Затем Комиссия внесла новое предложение, которое и было принято Советом в 1999 г. Новая Директива имеет то же поле применения, что и Директива 75/442, положенная в ее основу. Таким образом, новая Директива также применяется к свалкам радиоактивных отходов, для которых в настоящее время не существует никаких специальных норм в законодательной базе ЕС.
Директива применяется ко всем как имеющим разрешения, так и не имеющим его свалкам, действующим в настоящее время. Те свалки, которые не отвечают требованиям Директивы, должны быть приведены в соответствие с ними к 2009 г. или закрыты. В принципе, по определению Директивы любое скопление твердых отходов на земле или под землей считается свалкой. Однако места, где сбор мусора производится для его последующего захоронения или переработки, исключаются из понятия "свалка". Причем продолжительность нахождения скопления отходов в одном месте не должно превышать одного года в случае их последующего захоронения и три года - переработки. Директива выделяет три вида свалок:
- для опасных отходов;
- для неопасных отходов;
- для нейтральных отходов.
Установление четких условий для разрешения свалки, включающих в себя, например, сохранность и наличие ограничений к свободному доступу и др., необходимо для совершенствования регулирования водного режима, регулирования загрязнений, растворяющихся при фильтрации воды через почву, защиты почвы и грунтовых вод, для газового контроля.
Требования ЕС к трансграничному перемещению отходов
В праве ЕС существуют специальные нормативные акты, регулирующие вопрос транспортировки отходов. Директива 78/319 установила несколько основных требований к транспортировке отходов. Вслед за проводимыми дискуссиями в связи с основной деятельностью ОЭСР, касавшимися перевозок между США и Сообществом, в начале 1980 г. Комиссия вынесла на рассмотрение Европейского Сообщества директиву о транспортировке отходов. Этот документ впервые внес в законодательство об отходах дифференцированный подход к перевозке отходов внутри ЕС (пересекая границы государств - членов Сообщества) и всеми остальными. При этом отправным пунктом считались идеи единого рынка Сообщества и общей транспортной политики, которые были заложены в ст. 3(f), 70 и 94 (ex3 (f), 74 и 100) Договора ЕЭС, в действующей на тот момент редакции. Совет принял это предложение в 1984 г., и в 1986 г. в Директиву были внесены изменения, касающиеся транспортировки опасных отходов в страны третьего мира.
Кроме того, Директива 84/631 сформулировала систему предварительного согласия на перевозку опасных отходов: держатель опасных отходов обязан уведомить компетентные власти Государства - члена Сообщества, где он хотел бы разместить отходы, и использовать стандартную товарную накладную с указанием всех специфических особенностей отходов, "пункт назначения" и способ транспортировки. Власти в свою очередь должны подтвердить получение уведомления до того, как произойдет транспортировка. Аналогичная процедура была принята по перевозкам в страны третьего мира, где требуется согласие такого государства - во-первых, а во-вторых, власти государства - члена ЕС, которое отгружает отходы, среди всего прочего, обязаны проверить, есть ли в назначенном месте приема отходов необходимые условия: "требуемые технологические мощности для переработки отходов, чтобы предотвратить причинение вреда окружающей среде и человеку" - теоретически это положение разрешило обширную оценку регулирования отходами в третьих странах, но на самом деле оно, конечно, остается "мертвым документом".
Базельская конвенция о трансграничном перемещении отходов
Подписание Базельской конвенции в 1989 г. по транспортировке опасных отходов из промышленно развитых в развивающиеся страны произошло в результате нескольких случаев незаконных перевозок отходов из развитых стран в развивающиеся. Меры контроля транспортировок отходов, которые использует эта Конвенция и ОЭСР, привели к тому, что Сообщество сделало обзор имеющихся на тот момент правовых положений, и утвердило в 1993 г. Правила для всех перевозок отходов (на основании ст. 175 (бывш. 130s) Договора ЕЭС). В 1997 г. произошли важные изменения, которые практически остановили транспортировку опасных отходов в страны третьего мира и из них.
Первое разграничение - между опасными и не опасными отходами. Эти различия появились независимо от содержания Директив 75/442 и 91/689, списка отходов и опасных отходов, утвержденных на уровне ЕС. Совет, принимая Правила 259/93, решил принять систему списков, созданную ОЭСР. Приложение II к Правилам 259/93 содержит "зеленый список" - неопасных отходов, а Приложения III и IV "желтый и красный списки" - опасных отходов. Вследствие этого, законодательство Сообщества использует список опасных отходов, и имеет в наличии совершенно другой список - для перевозки опасных отходов. Это один из примеров "нестыковки" в правовом регулировании.
Второе разделение, введенное Правилами, касается различий между транспортировкой для захоронения и с целью дальнейшей переработки и восстановления, для чего использовались разграничения, содержащиеся в Директиве 75/442.
На самом деле импорт отходов для захоронения (любым способом) в Европейское Сообщество запрещен, исключение составляет импорт из стран, присоединившихся к Базельской конвенции, или в случае, если присутствует специальное соглашение между странами - членами ЕС или заключенное самим Сообществом. Импорт неопасных отходов ("зеленый список") для переработки не ограничен, в то время как опасные отходы (из "желтого или красного списка") могут быть ввезены для переработки из стран, ратифицировавших решение ОЭСР о транспортировке отходов, а также из государств, с которыми было достигнуто специальное соглашение по этому поводу.
Что же касается экспорта неопасных ("зеленый список") отходов в "страны третьего мира" для захоронения, то на него также наложен запрет. Исключение сделано для стран, состоящих в Европейской ассоциации свободной торговли (European free Trade Association - EFTA), впоследствии EACT, участвующих в Базельской конвенции. Перевозка неопасных отходов (из "зеленого списка") для переработки должна была стать сложной процедурой. Комиссия должна была интересоваться у каждой "третьей" страны по поводу каждого вида неопасных отходов, готовы ли они принять этот тип отходов) и если да, то какая процедура контроля устроит их более всего. А поскольку "зеленый список" Приложения II содержит около 140 видов отходов, и опросить предстояло более 140 государств, причем часть из этих государств ответ вообще не дали, некоторые дали неполный ответ, а некоторые через какое-то время поменяли ранее данный, то Совет только в середине 1999 г. принял решение, о том, какие отходы могут быть перевезены и в какое государство) при соблюдении каких условий контроля.
В праве ЕС вопросы на получение разрешений, т.е. лицензирование проработаны гораздо детальнее. Существуют специальные Директивы по лицензированию обращения с определенными видами отходов. Разрешение на переработку и утилизацию твердых отходов в основном является предметом регулирования национальных законодательств. Для некоторых установок с момента вступления в силу в 1999 г. применялась Директива 96/61, касающаяся централизованной программы профилактики и контроля загрязнения окружающей среды и предусматривающая выдачу разрешения только при условии обеспечения установки лучшей техникой) создания специальных условий, в частности строгий контроль ограничений выбросов отравляющих веществ.
Особенности регулирования сжигания отходов в Евросоюзе
Пока не разработаны специальные положения по особенностям переработки твердых отходов и в частности касательно сжигания отходов, по поводу ядерных отходов применяются специфические требования к установкам для сжигания неядерных отходов, которые закреплены в Директивах 89/369 и 89/429 по поводу муниципальных отходов и 94/67 по поводу опасных отходов. Вышеназванные Директивы и особенно Директива 94/67 устанавливает лимиты выбросов тяжелых металлов, других загрязняющих веществ; Директива 94/67 также устанавливает предельные нормы для выброса диоксинов. Кроме того, в данной Директиве дается детальное описание необходимых условий процесса сжигания отходов: такие как минимальная температура в топке или меры в случае неполадок или нарушений в системе.
В 1998 г. Комиссия предложила поправку к директивам по сжиганию муниципальных отходов, предполагая, что для окружающей среды не имеет значения, из какого вида мусоросжигающей печи произойдет выброс опасных веществ в атмосферу. А поскольку эти поправки были приняты, они действуют как приоритетные над нормами Директивы 96/61.
Директива 94/67 не применяется к установкам по сжиганию туш и останков животных. Отходы животноводства находятся в ведении Директивы 90/667, в основе которой лежит ст. 37 (бывш. 43) Договора ЕЭС, где указано, что подобные отходы животноводства являются большой опасностью для окружающей среды. Эта концепция не имеет четкого определения, но описана Директивой 90/667, содержащей помимо всего прочего необходимые ограничения по тушам животных, зараженных губчатой энцефалопатией крупного рогатого скота. Указано, что такие отходы должны сжигаться при температуре не менее 133 С на протяжении не менее 20 минут. Директива 90/667 также устанавливает некоторые гигиенические нормативы для заводов по переработке или сжиганию отходов животноводства. Л. Крэмер отмечает, однако, что со вступлением в силу Директивы 96/61 о централизованном контроле предотвращения загрязнений окружающей среды она будет также применяться к установкам для переработки или уничтожению туш животных и отходов животноводства с мощностью 10тв сутки и более.
Существуют установки, которые сжигают отходы вместе с другими видами топлива - в настоящее время это различного рода силовые установки, печи отжига цемента, печи, используемые в производстве стали. Такие установки регулируются общими положениями Директивы 96/61, пока это не начинает касаться сжигания опасных отходов. В последнем случае к ним применяется уже ст. 3(3) Директивы 94/67, которая допускает резкое снижение лимитов выбросов в сравнении с ограничениями, установленными для обычных мусоросжигательных установок для опасных отходов. Однако, если количество опасных отходов не превышает 40% в общем объеме сжигаемого топлива, процесс регулируется положениями Директивы 94/67.
Можно еще отметить, что до того как установка для захоронения опасных отходов будет официально разрешена, она должна пройти экологическую экспертизу. Аналогичные требования применяются к установкам для сжигания отходов, для размещения и утилизации не опасных отходов, обладающим мощностью переработать более 100 т твердых отходов в сутки. Для других установок по утилизации или переработке отходов государства - члены ЕС вынуждены или делать заключения по каждому из случаев, есть ли повод к проведению экспертизы, или определить тот отправной пункт, за которым возникает основание для оценки воздействия на окружающую среду. В тех местах, где может произойти вымывание токсичных веществ, перечисленных в списке Приложения II к Директиве 80/68, из почвы в грунтовые воды, экспертиза должна производиться в первую очередь. Выданное разрешение на установку может автоматически означать, что все технические предосторожности для предотвращения загрязнения грунтовых вод предусмотрены.
А. Л. Иванова
аспирант Института государства и права
"Юридический мир"
Литература
1. Крэмер Л. Законодательство Европейского Сообщества об окружающей среде. Лондон: Sweet Maxwell. 2000. Абз. 9-05 (Pr. L.Kramer EC Environmental Law, London, Sweet Maxwell, 2000).
2. Там же. А6з.9-18(Рг. L. Kramer. EC Environmental Law. L.: Sweet Maxwell, 2000).
3.Там же. Абз. 9-27.
4. Мюллер К.Ф. Право окружающей среды. Основы природоохранного права. Гейдельберг. 1995. Ч. 10, гл.2, абз. 10 (Muller C.F. Urnweltrecht, Grundzuge des offentlichen Umweltschutzrechts. Heidelberg. 1995).
5. Там же. Ч. 10, гл.3, абз.28.
6. Крэмер Л. Указ. соч. Абз. 9-31.
